整體性治理視角下粵桂瓊海洋經濟圈地方政府間的合作研究

□ 韓建華

（廣東海洋大學，廣東 湛江 524088）

一、問題的提出

在改革開放40周年的重要節點上，習近平總書記在視察廣東時提出了深化改革開放、推動高質量發展、提高發展平衡性和協調性、加強黨的領導和黨的建設等四個方面的工作要求，充分體現了習近平總書記對廣東工作的高度肯定與殷切期望。其中，最為引人關注的是“提高發展平衡性和協調性”。盡管廣東作為改革開放的前沿陣地，但也仍然存在發展不平衡、不協調等問題。2018年12月5日，中共中央、國務院根據當前形勢，發布了《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，為今后一段時期區域協調發展提供了明確的發展路線圖，即到2035年建立與基本實現現代化相適應的區域協調發展新機制，顯著縮小區域之間的發展差距。可見，區域協調發展已經成為當前社會普遍關注的熱點問題。區域合作推進區域經濟一體化開始成為實現區域協調發展的重要手段，如近年來興起的環北部灣經濟圈、粵港澳大灣區、粵桂瓊海洋經濟圈等。但是，在實施效果方面，各經濟圈尚未真正發揮出實效。如粵桂瓊海洋經濟圈的建設，自2012年提出以來，其影響力并沒有達到1+1+1＞3的效果。究其原因，是由于粵、桂、瓊隸屬于不同的行政區域，合作的領域涉及到不同政府部門，造成在推進區域經濟一體化發展中出現治理政策“碎片化”的現象，使得粵桂瓊海洋經濟圈推進區域協調發展的作用未能真正顯現出來。

因此，如何建立有效的粵桂瓊海洋經濟圈建設的合作機制，突破粵桂瓊海洋經濟圈建設的政策“碎片化”困境是當前實現粵桂瓊海洋經濟圈繁榮與發展亟待解決的難題。“碎片化”是傳播學領域中的一個概念，其意是“完整的東西被破碎為許多零碎塊的狀態[1]。學術界不同學者對“碎片化”也提出自己的看法。希克斯等（2002）認為“碎片化”是政府部門職、權、責的一種分割狀態，具體表現為政府部門內部各類業務間的分割——一級政府部門間的分割，或是一級地方政府間的分割[2]。張新文等（2015）認為，在治理語境下，“碎片化”強調的是一種治理主體相互獨立、治理政策實施散亂、治理目標容易背離初衷的現象。由于我國地方政府組織功能遵循著隔離拆分、本位主義和管理驅動的行動邏輯，同時，公共服務面臨著“缺乏協作，效率低下；疏于規范，胡亂攤派；政績導向，供需脫節”的狀態[3]。結合以上觀點，區域政府合作治理過程中的“碎片化”現象可定義為：在推進區域經濟一體化合作治理過程中，由于不同行政區域、不同政府部門在處理區域經濟發展問題上，出于自身利益的考慮、不同的政策價值取向以及各行政區域、機構間的協調機制缺失，導致出現區域政府合作治理的政策分割、沖突的現象。

因此，由于區域政府合作治理中的政策“碎片化”，導致治理主體無法實現有效治理，大大降低了治理的成效，這也是粵桂瓊海洋經濟圈之所以未能發揮出實效的重要原因。而整體性治理為區域政府合作治理的政策“碎片化”問題提供了新的思路，將整體性治理運用到區域政府合作治理中也具有重要的理論價值與現實意義。基于此，筆者通過選取粵桂瓊海洋經濟圈為研究對象，引入“整體性治理理論”的分析范式，探究粵桂瓊海洋經濟圈建設中地方政府合作面臨的困境，并在此基礎上提出粵桂瓊海洋經濟圈整體性治理的路徑選擇，以期走出區域政府間合作治理的“碎片化”困境，推進粵桂瓊海洋經濟圈建設，實現粵桂瓊區域的協調與發展。

二、整體性治理與粵桂瓊海洋經濟圈建設的耦合性分析

為破解區域政府合作治理過程中的“碎片化”現象，需將整體性理論運用到區域合作治理的全過程中，從整體上推動區域經濟一體化發展。整體性治理起源于英國，慢慢發展成為各國解決新公共管理導致的治理“碎片化”問題的新范式，它強調以整體性為價值理念、以公民需求為導向，通過協調、整合和合作為治理機制，彌補傳統官僚制與新公共管理理論的缺陷，提供全方位、合作化、無縫隙的服務供給，構建整體性政府體制[4]。整體性治理理論的適用領域特別廣泛，對解決粵桂瓊海洋經濟圈建設的“碎片化”問題也具有較強的適用性主要體現在以下幾個方面：

（一）治理理念耦合：注重區域合作共贏，實現協調發展

整體性治理理論強調整合與協調。整體性治理理論代表人物希克斯曾說，整體性治理理論應該以滿足公民需求作為主導理念，通過有效整合公共資源，來處理公民最關心的問題，以有效回應公民的需求[5]，即通過跨越組織間的界限，加強組織間與政策上的整合與發展，并通過協調各組織、部門與機構之間的關系，共同努力，以更好地提供服務而區域政府合作治理同樣是強調在合作共贏的共同理念上，發揮出各自的政策優勢以及管理職能，并不斷地對區域內各種活動的關系進行宏觀協調，共同促進區域經濟一體化發展，滿足人民日益增長的美好生活需要。因此，作為區域公共治理新趨勢的整體性治理，能夠有效彌補區域政府合作治理過程中造成的治理“碎片化”問題，以更好地促進區域經濟一體化發展。

（二）治理結構耦合：重構治理組織結構，實現跨界合作

整體性治理主要通過為更好發揮組織的治理效率，通過對政府的縱向層級結構、橫向功能結構和縱橫網絡式協調發展的組織結構進行重新整合，以更好地促進各政府之間進行跨界合作[6]。而通過重構政府之間的治理組織結構，在一定程度上可以克服區域政府之間進行合作治理過程中出現的“各自為政”或者“碎片化”治理問題。這與區域政府合作治理所要重構治理組織結構，實現跨界合作的目標相耦合。因此，在建設粵桂瓊海洋經濟圈牽涉到許多地方政府部門的組織結構調整與更新且要真正發揮出粵桂瓊海洋經濟圈的輻射作用也需要有重構一個科學合理的組織機構，實現區域政府跨界合作。

（三）運行機制耦合：強調治理責任共擔，實現協作治理

整體性治理強調治理應圍繞公眾需求，以責任擔當作為公共利益的價值目標取向，倡導公平、公正、回應性等的民主行政主張，同時也兼顧新公共管理追求的效率，力求解決民眾最關心的問題[7]整體性治理理論提出將由單一的經濟建設為目標轉向在經濟發展的同時兼顧公共需求，這也符合當前區域政府間合作的方向，即通過整合區域政府的力量，更好地促進區域經濟發展，更好地滿足公民需求。因此，整體性治理理論倡導以公眾需求為中心，通過協同信任機制、責任監督機制來協調各地方政府之間的利益，能更好地實現協作治理。這種運行機制恰好與區域政府合作的運行機制相耦合，有利于區域之間開展更多的經濟發展、社會保障、生態保護、公共服務等多領域的合作，適應了粵桂瓊海洋經濟圈發展的要求，能夠使得粵桂瓊海洋經濟圈的各地方政府，在多個領域實現協作治理，促進區域經濟一體化發展。

因此，整體性治理理論對解決區域政府合作問題具有重要的啟示意義，適應粵桂瓊海洋經濟圈建設的要求。一方面，建設粵桂瓊海洋經濟圈涉及不同的治理主體，除了各地方政府之外，還有企業、非政府組織或者個人等不同主體。通過整體性治理，可以使得區域合作主體間建立良好的信任關系，共同致力于粵桂瓊海洋經濟圈的建設；另一方面，隨著經濟的發展，區域內的信息、技術等資源分配得并不均衡，需要采取整體性思維，將分散的治理資源重新整合起來，統籌規劃，使得資源發揮出更大的效用，最終實現粵桂瓊海洋經濟圈繁榮與發展。

三、整體性治理視角下粵桂瓊海洋經濟圈建設中地方政府合作面臨的困境

粵桂瓊海洋經濟圈橫跨廣東、廣西和海南三個省（區），該區域有著雄厚的海洋經濟發展基礎。其中，廣東擁有廣州、深圳、珠海、汕頭、湛江五大樞紐港口，廣西有北海港、防城港、欽州港等港口，海南擁有海口港、三亞港等，這些港口不僅可以促進當地海洋經濟的發展，也是三地之間經濟往來的紐帶[8]。因此，海洋經濟成為粵桂瓊三地拓展發展空間、獲取新的增長極、實現綠色崛起的重要途徑，也是我國對外開放的重要平臺，是我國參與經濟全球化的重要區域。但是，在粵桂瓊海洋經濟圈建設過程中，也存在著不少問題。

（一）區域政府合作的治理觀念嚴重滯后

整體性治理主張用平等、信任的合作伙伴觀念來代替傳統官僚制倡導的更加注重自身利益的觀念。目前，大多數區域內各地方政府合作領域涉及的范圍不夠廣泛或者合作的深度不夠，都源于這種傳統上官本位思想導致的結果。即大多以自身地區的經濟利益為考量，而不是從整體上把握整個區域的發展。因此，區域內地方政府為了保護自身的經濟利益，往往會采取行政手段來制造各種形式的區域壁壘，干預生產要素的合理流動，造成區域治理“碎片化”現象。同樣，在粵桂瓊海洋經濟圈建設過程中，雖然粵桂瓊三省（區）在建設粵桂瓊海洋經濟圈上達成一致的共識，而真正落實到市縣級區域之間合作時，一些治理主體會為實現自身利益而置整體性利益而不顧，在海洋產業發展方面各自為政，導致三地海洋資源利用缺乏整體規劃，使得整個區域的海洋產業布局不合理，創新力不足，同構現象也非常嚴重，最終使得整個區域的海洋資源流動不暢，未能迅速轉化為產業優勢。

（二）區域政府合作的組織機構權威性不足

整體性治理理論主張將橫向部門結構、縱向層級結構與公私多主體結構有機聯結起來，在理論上構建一個權威性的部門來進行統一的管理，實行大部門式治理，使得這些部門或者機構有較寬的管理范圍，以更好地實現橫向協調與管理，減少或者避免政府組織或者部門之間、機構間的矛盾與沖突，實現政府組織的整體性運作。當前，粵桂瓊海洋經濟圈地方政府之間的協調合作主要通過一些跨區域聯席會或者區域領導人之間的高層次會議來進行協商合作，促進區域之間的合作。但是，這種通過簡單的對話平臺來進行合作協調，缺乏一定的法律效力與權威性，不利于粵桂瓊海洋經濟圈的治理主體進行系統的協同和溝通，大大降低了合作效率。因此，盡管2012年粵桂瓊海洋經濟圈已經被提及并開始進行建設，但是，粵桂瓊三省（區）在共同開發南海資源方面合作次數并不多，粵桂瓊海洋經濟圈也并沒有真正發揮其海洋經濟產業的優勢。因此，粵桂瓊海洋經濟圈亟需建立一個權威性的區域政府間的組織機構，負責對粵桂瓊海洋經濟圈發展的相關事宜進行統一規劃、統一協調，以提高粵桂瓊三省區在粵桂瓊海洋經濟圈中的相互溝通與合作的整體水平，進而推動粵桂瓊海洋經濟圈大發展大繁榮。

（三）區域政府合作的運行機構效率不足

整體性治理理論倡導以公眾需求為中心，通過協同信任機制、責任監督機制來協調各地方政府之間的利益，能更好地實現協作治理。目前，粵桂瓊海洋經濟圈的建設主要是建立在一些初步的建設規劃或者合作戰略總方針上。如2015年3月，粵桂瓊三地海關在落實《環北部灣口岸部門及港口企業深化合作備忘錄》的基礎上，創新監管擬準四種合作新模式[9]。同年10月，粵桂瓊攜手成立“北部灣（中國）旅游推廣聯盟”，共同打造“北部灣旅游”整體品牌[10]。2016年10月，三省（區）11個地級市簽署多份合作協議，更加深化了粵桂瓊三地之間的合作[11]。盡管粵桂瓊三地在省級層面達成了某些合作，但是并沒有形成完善的各市縣地方政府間合作規則，也沒有比較健全的跨區域協調機制，尤其是亟待建立有效統籌區域經濟一體化的協調機制，如人才流動與培養機制、區域環境協同機制等，導致粵桂瓊海洋經濟圈內的資源難以有效整合，難以充分發揮粵桂瓊海洋經濟圈的產業優勢。除此之外，要想加強區域內各地方政府間的合作，需建立完善的利益與信息共享機制。但是，各地方政府為了自身的利益，經常會封鎖某些信息，常常容易引起各地方政府合作過程中的沖突與矛盾，也不利于提高區域政府合作的效率，進而影響粵桂瓊海洋經濟圈的整體發展。

四、粵桂瓊海洋經濟圈整體性治理的路徑選擇

（一）培養公共性、責任性組織文化，重塑區域共治的整體性治理理念

要想破解粵桂瓊海洋經濟圈的治理觀念嚴重滯后問題，創新粵桂瓊海洋經濟圈的政府間合作治理，建議從以下三方面著手：首先，要破解因行政區劃導致的剛性束縛，重塑區域共治的整體性治理理念。通過增強大局觀念，改變過去那種狹隘的地區主義，學會從整體上對粵桂瓊海洋經濟圈進行規劃，對區域內資源進行協調與整合，實現各個區域間的優勢互補，形成強大的合作推動力。其次，粵桂瓊海洋經濟圈各地方政府應加強公共性、責任性的組織文化宣傳，讓行政人員能夠形成合作與共贏的治理理念。即要想實現本地區海洋經濟的發展，必須確保“利益共同體”——粵桂瓊海洋經濟圈的海洋經濟也能大繁榮大發展。再次，創新合區域政府間合作還需要有開放、包容的精神，才能更好地促進多元主體之間的協商合作。因此，重塑區域共治的整體性治理理念，增進多元治理主體之間相互包容與體諒，有利于各項措施的開展與實施，更有利于推進粵桂瓊海洋經濟圈的有效治理，而且對粵桂瓊海洋經濟圈的不斷繁榮與發展也提供了可持續的保證。

（二）重新厘清區域治理邊界，構建以權威性為核心的整體性治理結構

粵桂瓊海洋經濟圈的整體性治理涉及的范圍與深度都比較廣泛，且整個治理過程錯綜復雜，涉及各種利益糾紛與制度安排，亟待構建一個具有權威性的組織結構作為基本保障。通過有效的治理結構，對整個區域內的功能與職責進行統籌規劃與具體安排，以有效地避免在建設粵桂瓊海洋經濟圈出現的重復建設與浪費問題，共同促進粵桂瓊海洋經濟圈的大繁榮與大發展。在構建以權威性為核心的整體性治理結構，建議從以下三方面切入：首先需重新厘清區域治理邊界，科學合理地界定各個層級政府及部門在粵桂瓊海洋經濟圈的職能與責任，共同對區域內事務進行科學治理。其次，考慮成立粵桂瓊海洋經濟區域合作委員會，建立定期聯席會議制度，專職負責跨行政區粵桂瓊海洋經濟圈的相關工作，明確跨界區域交叉執法的機制，該執行主體應由不同職能部門組成，這樣也能保證治理結構的公平性與權威性。再次，將粵桂瓊海洋經濟圈內職能相近的部門進行重新整合，建立起緊密而有效的治理結構，避免在建設粵桂瓊海洋經濟圈時候，出現職能交叉或者機構重疊的現象。比如，在粵桂瓊海洋經濟圈內的水資源保護方面，由各省（區）級的水利部門組成權威性的組織機構，共同解決粵桂瓊海洋經濟圈的水資源保護問題。

（三）完善跨區域的治理機制，構建區域政府間協作有效的多維運行機制

粵桂瓊海洋經濟圈的整體性治理是一個復雜動態的過程，需完善跨區域的治理機制，構建區域政府間協作有效的多維運行機制。粵桂瓊海洋經濟圈雖然提出多年了，但還是處于培育發展階段，各方面體制機制還很不完善。如三省（區）之間并沒有建立起有效的協商機制，僅僅依靠簡單的對話平臺，難以處理深層次的利益糾紛問題，而且三省（區）之間也缺乏有效的利益共享與補償機制。粵桂瓊海洋經濟圈的發展，受地方本位主義影響，三省地方政府大都是基于各自的根本利益而開展合作，而非致力于整個粵桂瓊海洋經濟圈的整體發展。因此，要有效推進粵桂瓊海洋經濟圈的整體性治理，應構建區域政府間協作有效的多維運行機制。首先，構建粵桂瓊海洋經濟圈的政策信息交流機制。政策信息交流機制是粵桂瓊海洋經濟圈的基礎，通過粵桂瓊海洋經濟圈政府機構間的信息共享，可以加強粵桂瓊海洋經濟圈政府間的業務交流，減少合作過程中的治理成本，提高區域政府間的合作效率，共同致力于粵桂瓊海洋經濟圈的發展。其次，要強化粵桂瓊海洋經濟圈的協調機制，消除三省（區）行政區劃的阻隔。通過打造粵桂瓊海洋經濟圈合作交流的平臺，組建高層決策的咨詢系統，制定有效的粵桂瓊海洋經濟圈的發展規劃。再次，要加快構建粵桂瓊海洋經濟圈的利益共享和補償機制。粵桂瓊海洋經濟圈是基于共同利益的基礎上建立起來的，需充分發揮市場調節的作用，通過獲取由區域分工所帶來的“比較利益”，而由地方政府共同分享分工合作的成果與收益，增強彼此合作的動力。同時，區域補償時，應保證公平，堅持風險共擔、成本共攤的原則，補償區域合作的利益損失方。