新型城鎮(zhèn)化視角下小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)存在的問題及對策

楊 婷

武漢市規(guī)劃研究院 湖北 武漢 430000

改革開發(fā)30多年，中國城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，更為注重推動各種類型城市協(xié)調(diào)發(fā)展、推動城鎮(zhèn)化建設(shè)由重量變向重質(zhì)變轉(zhuǎn)型、推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。作為聯(lián)系城市與鄉(xiāng)村紐帶的小城鎮(zhèn)受到了前所未有的關(guān)注，要求用新的發(fā)展視角重新審視其規(guī)劃建設(shè)，統(tǒng)籌考慮資源的合理配置，科學(xué)提出城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的措施和路徑，營造高品質(zhì)的城鄉(xiāng)人居環(huán)境。

一、新型城鎮(zhèn)化階段小城鎮(zhèn)建設(shè)特征

1.依托差異化分布的資源稟賦，多元發(fā)展路徑并存。

根據(jù)筆者實(shí)地調(diào)研，小城鎮(zhèn)立足自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，集聚各類資源優(yōu)勢，因地制宜探索出了多元的發(fā)展路徑。以武漢市為例，依托豐富山體、水體、林地資源的木蘭、李家集街，在生態(tài)保護(hù)前提下發(fā)展全域旅游，探索了生態(tài)文明建設(shè)導(dǎo)向下的旅游帶動路徑；利用豐富的水資源優(yōu)勢，打造河蟹養(yǎng)殖基地、黃顙魚養(yǎng)殖基地、旅游休閑觀光漁業(yè)基地的五里界、山坡鄉(xiāng)等城鎮(zhèn)探索了精細(xì)化生產(chǎn)導(dǎo)向下的特色農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑；利用集中的農(nóng)地資源，推動村莊集并建設(shè)中心社區(qū)，打造現(xiàn)代化都市農(nóng)業(yè)和生態(tài)化郊野田園，積極發(fā)展果蔬采摘、園林觀光、露營垂釣、科普教育、婚慶攝影等鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的侏儒街、索河街、鄧南街等城鎮(zhèn)，探索了規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營導(dǎo)向下的適當(dāng)集并發(fā)展路徑。

2.總體經(jīng)濟(jì)規(guī)模持續(xù)快速增長，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)制造業(yè)衰退嚴(yán)重，人口普遍外流。

通過梳理典型小城鎮(zhèn)生產(chǎn)總值和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，可以看出近十年來小城鎮(zhèn)的總體經(jīng)濟(jì)規(guī)模呈現(xiàn)持續(xù)快速增長態(tài)勢，年平均增長率達(dá)到20%以上。與此同時(shí)，受發(fā)展環(huán)境和政策影響，以混凝土建材、機(jī)械零部件加工、農(nóng)產(chǎn)品粗加工、木材加工等產(chǎn)業(yè)為主，檔次低、規(guī)模小、效益低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制造業(yè)普遍衰敗，工業(yè)發(fā)展帶動力不強(qiáng)，就業(yè)崗位有限，內(nèi)部人口消化不足，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)人口往大城鎮(zhèn)遷移，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口外流程度更高。以武漢市為例，近十年小城鎮(zhèn)常住人口減少約50萬人，增長率為-23%，年均增長率為-3.0%。

武漢市新城區(qū)小城鎮(zhèn)常住人口總量變化圖

3.由重視鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)向鎮(zhèn)域統(tǒng)籌發(fā)展轉(zhuǎn)型，規(guī)劃體系和政策保障不斷完善。

小城鎮(zhèn)聯(lián)系城鄉(xiāng)，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要引擎。各地按照全域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體的建設(shè)管理思路，普遍建立了“鎮(zhèn)域、鎮(zhèn)區(qū)、村莊”三層次統(tǒng)領(lǐng)、多個(gè)專項(xiàng)支撐的規(guī)劃編制新體系，推動鎮(zhèn)村整體發(fā)展。與此同時(shí)，黨中央、國務(wù)院圍繞產(chǎn)鎮(zhèn)融合發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等方向出臺一系列重大政策，鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際制定工作細(xì)則，切實(shí)保障小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)融合、振興發(fā)展。

規(guī)劃編制新體系示意圖

二、小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)存在的問題

1.規(guī)劃理念落后，設(shè)施配套不全。

小城鎮(zhèn)規(guī)劃通常缺乏全域統(tǒng)籌、可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃理念，規(guī)劃編制工作滯后于城鎮(zhèn)建設(shè)需要，城鎮(zhèn)的公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配置滯后于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾需求的增長。同時(shí)由于缺乏大數(shù)據(jù)等先進(jìn)分析手段的支撐和科學(xué)的設(shè)施配置方法，導(dǎo)致設(shè)施布局不平衡、服務(wù)不均等。

2.建設(shè)模式單一，地域特色不顯。

目前大多數(shù)小城鎮(zhèn)通過“土地城鎮(zhèn)化”帶動“人口城鎮(zhèn)化”，過度依靠土地出讓的財(cái)政收入維持城鎮(zhèn)的建設(shè)運(yùn)營，導(dǎo)致城鎮(zhèn)不斷外延擴(kuò)張，規(guī)劃區(qū)面積不斷擴(kuò)大，隨之帶來城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用粗放，產(chǎn)業(yè)水平低下，生態(tài)資源被蠶食。與此同時(shí)，小城鎮(zhèn)建設(shè)中往往忽視對于地域文化特色和山水格局的保留與塑造，公共空間簡單照搬城市建設(shè)手法，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)面貌“不鄉(xiāng)不城”，千篇一律，單調(diào)乏味，品質(zhì)不高。

3.監(jiān)管機(jī)制缺位，管理效能不佳。

小城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施管理存在重編制輕監(jiān)管的情況，對監(jiān)管的行政資源投入不足，缺乏有效的批后管理和監(jiān)督機(jī)制。一方面，規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)少、人員少、知識少，直接制約了小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理水平；另一方面，執(zhí)法手段單一，缺乏利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測、動態(tài)巡查等綜合手段的運(yùn)用，日常巡查中及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和查處違法違規(guī)建設(shè)行為等工作要求的執(zhí)行力度不夠，導(dǎo)致違法建設(shè)數(shù)量多，成本低。

三、新型城鎮(zhèn)化視角下小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的原則

1、以人為本的原則。小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)應(yīng)有利生產(chǎn)、方便生活，注重城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展和社會進(jìn)步，維護(hù)公眾利益，促進(jìn)社會公平，尊重居民個(gè)人意愿、維護(hù)居民合法權(quán)益，營造良好的生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境和人文環(huán)境，為城鄉(xiāng)全面發(fā)展創(chuàng)造條件。

2、節(jié)約集約用地的原則。小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)應(yīng)把節(jié)約集約用地放在優(yōu)先位置。堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，控制用地增量，著力挖潛，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，嚴(yán)格控制占用耕地；堅(jiān)持深化改革，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，切實(shí)提高資源配置效率；堅(jiān)持科技創(chuàng)新，充分運(yùn)用科學(xué)技術(shù)手段提高用地和管地水平；堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)察，強(qiáng)化節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)控制和結(jié)果考核。

3、保護(hù)生態(tài)的原則。小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)發(fā)展生產(chǎn)、改善生活與保護(hù)生態(tài)并舉的要求，堅(jiān)持人居環(huán)境優(yōu)化和生態(tài)文明建設(shè)相協(xié)調(diào)，堅(jiān)持建設(shè)運(yùn)營“低影響、低成本、低維護(hù)”，力爭以最小的資源消耗和環(huán)境代價(jià)取得最大的經(jīng)濟(jì)社會效益。

4、因地制宜的原則。小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)應(yīng)避免“千村一面”，既要有效保護(hù)和合理利用歷史文化，尊重健康的民俗風(fēng)情和生活習(xí)慣，又要考慮城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色和平原、丘陵等不同地形地貌特點(diǎn)，有序開展村莊整治或集并工作，做到生態(tài)環(huán)境、文化傳承和風(fēng)貌特色的融合統(tǒng)一。

四、新型城鎮(zhèn)化視角下小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)對策

1.規(guī)劃先導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。科學(xué)的規(guī)劃是小城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)，而產(chǎn)業(yè)規(guī)劃則是其中的核心內(nèi)容，直接決定小城鎮(zhèn)發(fā)展方向和路徑。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對于小城鎮(zhèn)的規(guī)劃編制提出了更高的內(nèi)在需求，要求以“綠色低碳”的視角、“三產(chǎn)融合”的理念、“以保促建”的價(jià)值觀重新審視小城鎮(zhèn)的規(guī)劃問題，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)騰籠換鳥，切實(shí)推動小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。立足國家宏觀政策引導(dǎo)、周邊城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢、自身的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，找準(zhǔn)自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，積極融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)格局。二是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系。轉(zhuǎn)變目前重速度、輕質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，堅(jiān)持走新型節(jié)約化道路，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)，耦構(gòu)建合城鄉(xiāng)居民消費(fèi)升級需求與國民產(chǎn)業(yè)變化特點(diǎn)、一二三產(chǎn)融合的產(chǎn)業(yè)體系，橫向延展產(chǎn)業(yè)鏈條，縱向提高產(chǎn)業(yè)附加值。三是明確產(chǎn)業(yè)空間布局。合理確定特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、農(nóng)副產(chǎn)品綠色加工區(qū)、休閑旅游發(fā)展區(qū)等產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的選址，并制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展指引，策劃特色發(fā)展項(xiàng)目，切實(shí)引導(dǎo)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，推動城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展。

2.維育生態(tài)，彰顯風(fēng)貌。不同于大中城市由高樓大廈、橋梁高架形成的鋼筋水泥森林形象，小城鎮(zhèn)以其依山傍水的自然風(fēng)光、特色濃郁的鄉(xiāng)土風(fēng)情、步移景異的街巷空間塑造出獨(dú)特的個(gè)性風(fēng)貌，也成為其提高影響力、長遠(yuǎn)發(fā)展的重要支撐因素。新型城鎮(zhèn)化時(shí)期，更加強(qiáng)調(diào)以保護(hù)促發(fā)展，在推進(jìn)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)過程中，必須立足實(shí)際，采取有效措施切實(shí)做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)與景觀風(fēng)貌塑造工作。一是維育城鎮(zhèn)生態(tài)廊道，塑造城鎮(zhèn)生態(tài)框架。積極引入大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，識別景觀異質(zhì)性高的區(qū)域，串聯(lián)城鎮(zhèn)大型水面、綠地、防護(hù)綠帶，形成環(huán)繞城鎮(zhèn)的生態(tài)綠網(wǎng)，維持小城鎮(zhèn)良好的大氣環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)生物多樣性，并為小城鎮(zhèn)旅游休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留空間。二是打造綠化景觀節(jié)點(diǎn)，提高環(huán)境景觀品質(zhì)。重視小城鎮(zhèn)內(nèi)小公園、小廣場等綠化節(jié)點(diǎn)的景觀打造，避免走入“重指標(biāo)、輕內(nèi)涵”的設(shè)計(jì)誤區(qū)。需要立足當(dāng)?shù)靥厣?，多采用本地植物，豐富搭配層次，配套家具小品，塑造四季有景、景景不同的景觀特色。三是繁榮鄉(xiāng)土文化，打造特色文化品牌。摸查小城鎮(zhèn)有形和無形的文化遺存，整合技術(shù)人才、項(xiàng)目資金等資源，打造特色文化村落，并利用節(jié)慶、推介會、展示館、新聞媒體等多樣形式推廣文化品牌，提升小城鎮(zhèn)民俗文化和地方特色的知名度。

3.完善設(shè)施，均等服務(wù)。自十八大以來，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置是小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的重要目標(biāo)。考慮基本公共服務(wù)設(shè)施的市場化改革，需要在設(shè)施配置中協(xié)調(diào)公共服務(wù)的使用方和供給方的利益關(guān)系，以“縱向分層+橫向分類”模式構(gòu)建公共服務(wù)設(shè)施體系框架。小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)建設(shè)空間布局中涵蓋了鎮(zhèn)區(qū)和社區(qū)（包括農(nóng)村社區(qū)）。鎮(zhèn)區(qū)和社區(qū)在空間地位、規(guī)模、發(fā)展需求等方面對公共服務(wù)提出了不同的要求，公共服務(wù)設(shè)施配置則應(yīng)在兩個(gè)空間層面分級予以響應(yīng)。具有基本服務(wù)功能、小規(guī)模的基本公共服務(wù)設(shè)施盡量全覆蓋設(shè)施，滿足居民日常生活要求；而具有區(qū)域服務(wù)功能、大規(guī)模的公共服務(wù)設(shè)施則集中在鎮(zhèn)區(qū)設(shè)置，提高運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共享；對于居民需求較大的教育、衛(wèi)生等基本設(shè)施在中心社區(qū)盡量全覆蓋設(shè)置，并在實(shí)際配置過程中，按照人口密度的分布確定合理的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)模。規(guī)劃可通過提高交通可達(dá)性，擴(kuò)大中心社區(qū)設(shè)施服務(wù)覆蓋范圍的方式來解決基本公共服務(wù)供給問題，實(shí)現(xiàn)服務(wù)范圍內(nèi)城鄉(xiāng)全覆蓋。

4.精細(xì)管理，差異建設(shè)。小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開強(qiáng)有力的監(jiān)督管理機(jī)制，需要因地制宜制定科學(xué)合理的管理制度，綜合運(yùn)用影像、航飛等執(zhí)法手段，全面調(diào)動執(zhí)法力量下沉，及時(shí)查處違法建設(shè)案件，確保城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的嚴(yán)格實(shí)施。尤其對于小城鎮(zhèn)中最為嚴(yán)峻的土地應(yīng)用管理問題，應(yīng)當(dāng)遵循市場規(guī)律，考慮公益需求，分區(qū)制定強(qiáng)度、密度、高度等管控指引細(xì)則，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)精致化建設(shè)。與此同時(shí)，結(jié)合小城鎮(zhèn)各自發(fā)展特點(diǎn)，建議按照發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)分類制定管理政策，引導(dǎo)小城鎮(zhèn)差異化發(fā)展。如對于建成區(qū)面積大、人口多、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)的城鎮(zhèn)，進(jìn)一步優(yōu)化政策設(shè)計(jì)和制度設(shè)計(jì)，助推城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)升級。對于人口少、發(fā)展?jié)摿σ话愕男〕擎?zhèn)，重點(diǎn)完善基本公共服務(wù)功能，改善環(huán)境，提升品質(zhì)，如時(shí)機(jī)適宜時(shí)可并入發(fā)展條件較好的城鎮(zhèn)，形成共榮發(fā)展態(tài)勢。對于資源豐富、區(qū)位不佳的城鎮(zhèn)，則重點(diǎn)優(yōu)化道路交通條件，爭取省市級政策扶持。

5.金融創(chuàng)新，拓寬融資渠道。從相關(guān)實(shí)踐中可以看到，當(dāng)前小城鎮(zhèn)道路交通、環(huán)境整治、設(shè)施配套等的建設(shè)資金主要來源于土地財(cái)政，有限的資金來源成為制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的“瓶頸”，導(dǎo)致很多工程建設(shè)難以及時(shí)完工。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)按照新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，努力打造開放、多元、協(xié)調(diào)和創(chuàng)新的城鎮(zhèn)化金融服務(wù)體系，建立企業(yè)、外資、個(gè)人及國家等多方參與的投資管理機(jī)制，探索城鎮(zhèn)國有資產(chǎn)市場化道路，采取誰投資、誰收益的相關(guān)策略，從而保障城鎮(zhèn)各類設(shè)施建設(shè)。

六、結(jié)語

在新型城鎮(zhèn)化背景下，小城鎮(zhèn)的合理發(fā)展對于縮小城鄉(xiāng)差距、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)具有重要作用，必須立足于區(qū)位交通、土地資源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等實(shí)際情況，探索適宜的發(fā)展路徑。本文通過系統(tǒng)調(diào)查研究，提出了小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的措施建議，以期保障小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。與此同時(shí)，小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)具有復(fù)雜性與特殊性，有必要結(jié)合地方實(shí)際在城鎮(zhèn)建設(shè)中進(jìn)一步實(shí)踐和優(yōu)化。