產業區塊控制線劃定方法簡析
——以福建省晉江市為例

王小兵

廣州市城市規劃勘測設計研究院 廣東 廣州 510060

一、研究背景

自1951年第一個產業園區——斯坦福科技園區誕生以來，產業園區作為支撐城市經濟發展的重要組成部分，不斷創造著巨大的經濟效益和社會效益，同時對城市建設用地的擴張和城鎮化進程也產生重要的影響。改革開放以來，我國產業園區經歷了快速發展，在土地、稅收、體制機制等方面積累了眾多經驗，極大的推動了地方經濟建設和城市發展，形成包括開發區、經濟發展區、工業園區等多種類型的園區模式。當前，隨著我國經濟發展進入“新常態”，傳統產業園區對土地資源和水資源的高度依賴，造成環境污染和產能過剩等問題日漸凸顯，同時各地產業園區規劃與土地規劃、環保規劃等在空間和規模上的矛盾，又帶來產業園區空間管理上的混亂。2015年12月，中央經濟工作會議明確提出去產能的目標，亟需產業園區在規模控制、轉型升級、園區集聚發展和低碳環保等方面做出變革。

2008年以來，以廣州市為代表的國內特大城市，在不打破部門行政架構的背景下，率先在全國開展“三規合一”工作。通過對城鎮化發展階段和產業園區的深入研究，提出劃定產業區塊控制線的方式對產業園區的空間邊界、園區規模和準入要求進行管理的嘗試。2016年2月，《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》出臺，提出“依法制定城市規劃，實現一張藍圖干到底”的目標，要求“加強空間開發管制，劃定城市開發邊界，根據資源稟賦和環境承載能力，引導調控城市規模，優化城市空間布局和形態功能，確定城市建設約束性指標”。在此要求下，產業園區作為城市開發的重要區域，需要進一步通過產業區塊控制線的劃定，統籌協調規劃、國土、環保和林業等多部門交叉管理的矛盾，實現空間邊界劃定、規模管控和產業集聚等方面的優化。

本文選取中國縣域產業經濟最為發達的城市代表——福建省晉江市作為研究對象，解析在產業結構調整，國際形勢變化等因素影響下，通過“增量入園，存量調整”的方法劃定產業區塊控制線，引導產業集聚發展，促進產業轉型升級，實現產業園區規模控制，以及生態保護與經濟發展協同的目標。

二、產業區塊控制線及其研究概況

2.1 產業區塊

產業區塊的概念于近年開始提出，是指在建設用地范圍內，由“工業園區——連片城鎮工業用地”形成的產業用地，具體包括工業園區、產業園區、產業集聚區、示范區等用地，以及具有一定用地規模的集中連片工業用地和物流倉儲用地。

2.2 產業區塊控制線

產業區塊控制線是基于產業園區和產業區塊的管控而言，其概念最早來源于2008年廣州市“三規合一”成果。在協調統籌國民經濟發展規劃、城市規劃和土地利用規劃差異過程中，劃定產業區塊控制線作為城市建設用地規模控制線的組成部分。

產業區塊控制線具體定義是根據國民經濟和社會發展規劃確定的工業園區、高技術產業園區和物流園區，協調城鄉規劃工業布局，劃定由“工業園區-連片城鎮工業用地”組成的用地集中區的邊界線為產業用地區塊控制線。目前，關于產業區塊控制線的研究還處于起步階段，主要在廣州、廈門等城市的“多規合一”成果中，作為管控產業園區規模和邊界的手段，具體的差異比較、劃定原則、劃定過程和管控要求還未形成理論成果。

三、晉江產業園區發展及問題分析

3.1 晉江市產業園區發展歷程

城市產業空間的發展受到社會經濟、國家政策、城市規劃、自然地理、人口素質和科技水平等因素的影響，具有明顯的時代特征和地域特色。我國產業園區歷經三十多年的發展，在政策驅動、要素聚集、空間自組織和地方發展等方面形成諸多特色，筆者將其歸納總結為兩類途徑：一類是在特定空間范圍內，通過政策（Policy）設定,引領（Oriented）要素聚集，從而推動產業園區發展（Development）的路徑（POD模式）；一類是在特定空間范圍內，通過小成本經濟自發（Spontaneity）組織壯大，促進（Oriented）產業要素不斷積聚，從而推動產業園區發展（Development）的路徑（SOD模式）。POD模式是由政府主導的“自上而下”的發展模式，改革開放以來，我國通過政策設定引領形成了經濟技術開發區、高新區、國家新區等眾多產業園區類型。SOD模式是以鎮域經濟為基礎的“自下而上”的發展模式，通過鄉鎮企業的自組織壯大，推動產業要素聚集和地方產業不斷發展。晉江作為以鎮域產業為核心的地方經濟代表，具有明顯的SOD模式特色。

3.1.1 工業化階段（1978年-1992年）

晉江在改革開放之初，憑借三閑（閑人、閑錢、閑房）起步，以四小（小規模、小資本、小成本、小利潤）為目標，依托華僑故里的優勢形成早期產業發展的基底，為下一步企業集聚發展奠定基礎。這一時期晉江市各種產業規模小，呈現小集聚大分散的局面，產業用地空間上呈現雜亂無章的分布態勢。

3.1.2 城鎮化階段（1992年-2014年）

晉江產業用地空間集聚，民營企業品牌意識覺醒和崛起的階段。通過“家家辦廠”和鄉鎮企業發展，晉江在體育用品、紡織服裝、食品飲料等產業領域集聚了一批具有行業影響力的企業，形成了1.66萬家民營企業、126項國字號產品品牌、38家上市公司的產業規模。這一時期，產業發展與城鎮用地綜合擴張并行，晉江中心城區建設用地發展迅速，鄉鎮企業建設用地也有極大發展。同時由于產業用地空間上的集聚發展，產業園區空間邊界管理意識開始成形，在2009年形成以晉江經濟技術開發區為核心的“一區九園”，構成晉江市產業園區的基本骨架。

同一時期，晉江產業用地的快速發展帶動城市建設用地規模的擴張。從1997年到2005年，晉江市建設用地從217平方公里增加到267平方公里，增加50平方公里，年均增長6平方公里左右，遠遠高于福建省及泉州市同期平均水平。2005年—2014年，晉江市建設用地從267平方公里增加到311平方公里，增加44平方公里，年均增長4平方公里左右，新增建設用地逐步從工業為主導的增長轉向綜合導向下的增長，建設用地緊湊度提升。

3.1.3 新型城鎮化階段（2015年-今）

2015年，晉江成為全國新型城鎮化試點城市，建設用地從增量擴張為主轉向增量建設與存量改造并存的新格局。產業園區的發展不再追求單一規模擴張，開始走產業轉型創新之路，探索傳統產業結合互聯網思維模式的發展路徑。這一時期，晉江市現狀產業發展空間結構主要有三個組成部分：以經濟技術開發區為主體，多個產業園區組成的“一區多園”；已批及在編控規規劃的產業園區；城鄉規劃集中連片用地規模20公頃以上的工業倉儲用地。

3.2 晉江產業園區發展問題

產業園區作為區域經濟組織的重要單元，與城市規劃布局和新區開發存在多元互動關系。一方面，晉江鎮域產業的自組織增長，推動產業要素快速集聚發展和城市新區爆發式開發，2016年晉江城鎮化率達到65%，居于福建省縣域城市第一位；另一方面，晉江城市產業快速發展過程中，缺乏合理的產業空間規劃和管控，面臨著土地供給不足，產業空間分散，產業能耗偏高和生態污染等問題。

3.2.1 土地供給不足

晉江鎮域產業自組織發展對產業要素集聚具有積極推動作用，但由于長期以來缺乏有效的空間管控，導致產業用地發展對土地資源和水資源的依賴度較高。改革開發以來，伴隨晉江GDP的快速增長，土地資源消耗速度驚人，土地均產出呈現下降態勢。根據《晉江市土地利用總體規劃（2006-2020年）》，晉江市域2015年現狀建設用地規模330平方公里（含濱海新區），2020年土地利用總體規劃建設用地面積368平方公里（含濱海新區），2030年城市總體規劃建設用地面積408平方公里（含濱海新區），現狀建設用地面積接近“十三五”規劃規模，“十三五”期間建設用地僅有38平方公里的增長空間，土地資源供給嚴重不足。

同時，晉江市水資源時空上分布不均勻，工業用水重復利用率低，海水和污水回用都未受到重視，許多地區尤其是沿海地區供水緊張，呈現出資源型、工程性和水質性缺水并存的狀況。產業發展受資源環境約束性強，立足現有水土資源承載力的產業發展是可持續發展的方向。

四、晉江產業區塊控制線劃定

4.1 產業園區的選取

綜合晉江市產業園區現狀布局，并根據晉江市2015國民經濟和社會發展規劃確定的工業園區、高技術產業園區和物流園區，協調城鄉規劃工業布局，提取晉江市產業區塊的要素包括三個方面：（1）“一區多園”規劃用地范圍，包含產業園區用地12處，用地面積約99平方公里。（2）控制性詳細規劃確定的產業區塊，主要包括“一區多園”范圍外經城鄉規劃局規劃審批通過的工業園區、經濟開發區、產業集聚區、產業集中區等控制性詳細規劃地塊，此類產業區塊共6處，用地面積約25平方公里。（3）集中連片的工業用地和物流倉儲用地，包括以上兩類地塊之外的規劃工業用地和物流倉儲用地集中連片區域，且用地規模在20公頃以上地塊。根據《晉江市城市總體規劃（2010-2030）修編》、晉江各鎮域總體規劃和晉江各鎮街控制性詳細規劃成果，提取集中連片且用地面積在20公頃以上的工業用地和物流倉儲用地共47處，用地規模約61平方公里。綜合三種產業園區類型，本次共提取產業區塊用地60余處，用地總面積約184平方公里。

晉江市規劃產業區塊用地布局圖

4.2 產業園區與規劃差異分析

由上述晉江市城鄉規劃產業區塊用地與土地利用總體規劃進行空間差異分析，提取產業區塊用地與土地利用規劃差異圖斑共7000余處，差異用地規模約62平方公里。其中，城鄉規劃產業區塊用地超出土地利用規劃建設用地規模約55平方公里，土地利用規劃超出城鄉規劃產業區塊的建設用地規模約7平方公里。根據城鄉規劃產業區塊與土地利用規劃的不同差異組合方式，建立差異分析圖表如下（表1）。

表1 晉江市產業區塊與土規差異用地處理措施

（1） 產業區塊用地占用基本農田、林地保護紅線和環保生態紅線。將晉江城鄉規劃確定的產業區塊用地與土地利用規劃中基本農田、林地保護紅線和環保生態紅線成果進行差異疊合分析，城鄉規劃產業區塊用地位于基本農田范圍內圖斑共1.4萬余處，占用基本農田面積約20.8平方公里，城鄉規劃產業區塊用地位于林地保護紅線和環保生態紅線范圍內圖斑共6000余處，涉及用地規模約6.3平方公里。對于此類產業區塊用地，原則上將嚴格保護基本農田、生態保護紅線和林業生態紅線，逐步清理規劃產業區塊用地。

（2） 產業區塊用地內含有城市公園綠地和水系。為保證城鄉規劃產業區塊用地的空間完整性，對位于產業區塊范圍內的公園綠地和水域采取原則保留策略，原則不納入產業區塊范圍內。其中，位于城鄉規劃產業區塊范圍內，用地面積在2公頃以上且不占用基本農田、林地保護紅線和環保生態紅線的公園綠地共100余處，總用地面積約6平方公里。位于城鄉規劃產業區塊范圍內，水域面積在400平米以上且不占用基本農田、林地保護紅線和環保生態紅線的水域共400余處，用地面積越3平方公里。

（3） 產業區塊用地內含有規劃村莊居民點用地、特殊用地和其他非建設用地。此類規劃產業園區原則上不得占用規劃村莊居民點用地、特殊用地和其他非建設用地。經差異疊合比較，規劃產業區塊用地范圍內含有規劃村莊居民點用地和其他非建設用地共700余處，用地面積約5平方公里。

（4）產業區塊用地占用農林用地。農林用地是城市生態空間的本底，城鄉規劃確定的產業區塊原則不得占用。經差異疊加比對，位于城鄉規劃產業區塊范圍內，且位于基本農田、林地保護紅線和環保生態紅線之外，同時在土地利用規劃為建設用地的農林用地共1200余處，用地面積約6平方公里。

4.3 產業區塊控制線劃定原則

綜合上述城鄉規劃產業區塊與各類規劃差異類型，本文提出“增量入園，存量調整”的方針，通過規模總控、生態影響最小、重點項目優先的原則，劃定晉江產業區塊控制線。

（1）規模總控原則。結合規劃定位和現有水土等資源環境承載力，在完成產業升級轉型，集約利用土地資源和產業園區集群發展理念下，總體把控產業園區用地規模，提出合理的產業園區規模預期。在產業用地布局和控制線話的劃定過程中，嚴格把控總體規模。

（2）生態影響最小原則。產業用地對資源環境和生態環境影響較大，產業用地的布局應充分考慮現有資源環境的生態承載力，在產業用地的布局中避免生態敏感區和環境脆弱地帶，在項目引進中優先考慮對生態資源污染小、企業產出效率稿的企業進入園區。

（3）重點項目優先原則。在產業園區項目引進過程中，建立一套項目優化選擇機制。優先發展對區域環境破壞小，經濟帶動能力強的企業和重點項目，逐步取代對環境負荷大、污染嚴重且經濟效益差的項目。

4.4 產業區塊差異處理策略

產業區塊的核心主體是產業，晉江鎮域產業經濟自組織發展過程中對產業的選取尤為重要，在具體協調晉江市產業區塊與土地利用規劃、城鄉規劃差異時，要結合園區產業發展現狀和發展訴求，充分考慮產業園區近期發展重點和未來產業發展方向，具體遵循以下差異處理策略：（1）優先保障“一區多園”產業園區落實。規劃產業區塊以“產業園區范圍線+近期重點建設項目”為基礎，結合控制性詳細規劃范圍劃定產業區塊控制線；（2）嚴格控制規模。產業區塊控制線內主要地類為工業用地和物流倉促用地，為保持產業區塊的完整性，可包括配套的道路和設施用地，但需要嚴格控制規模；（3）以第三產業為主的園區不納入產業區塊控制線。

綜合上述劃定原則和產業區塊差異處理建議，經對土地利用規劃建設用地調入調出后，重點對集中連片用地規模小于20公頃的產業園區進行核減，共劃分晉江市產業區塊52個，劃定產業區塊控制線范圍約119平方公里，占晉江市2020年城市建設用地規模的32.5%。

4.5 產業區塊控制線管控要求

（1）產業區塊內基本農田原則保護，不得占用

規劃基本農田、生態保護紅線、林業生態紅線是城市基本生態控制線的核心組成部分，城鄉規劃確定的產業區塊原則不得占用。同時對位于城鄉規劃產業區塊范圍內，用地面積在2公頃以上且不占用基本農田的綠地、水域面積在400平米以上且不占用基本農田的水域進行原則保護，不納入產業區塊用地范圍；對規劃村莊居民點用地和其他非建設用地原則保護，不納入產業區塊用地范圍；對規劃農林用地且土地利用規劃為非建設用地的地類原則保留為非建設用地，不納入產業區塊用地范圍。

（2）新增工業制造及倉儲項目必須入駐產業區塊控制線內集聚發展

新增工業項目和倉儲項目納入產業區塊控制線內集聚發展可以發揮工業經濟規模效應，減少工業項目對居民生活的影響。通過產業區塊控制線的劃定，未來將優先安排戰略新興產業、高新技術產業等符合國家產業政策和產業發展趨勢的先進制造類項目進駐產業園區，鼓勵產業區塊控制線內現狀已建工業用地進行產業升級改造，逐步淘汰落后高耗能產業項目。

晉江市規劃產業區塊控制線圖（作者自制）

五、結論與思考

晉江市作為新型城鎮化試點縣市，縣域產業經濟發展特色明顯，多年來依托小成本經濟自發（Spontaneity）組織壯大，促進（Oriented）產業要素不斷積聚，推動產業園區快速發展（Development），形成頗具代表性的SOD模式，在產業形成、集聚發展和品牌規模方面具有重要示范作用。新常態下，隨著國際市場動蕩、產能過剩和生產要素成本提高等因素，晉江傳統產業園區的發展模式面臨重大挑戰。如何通過控制產業園區發展規模，統籌產業布局和集聚發展，實現產業發展與生態環境的和諧共生，是劃定產業區塊控制線的意義所在。

本文通過對福建省晉江市產業用地發展歷程的梳理，分析現存產業用地發展問題，確定納入產業區塊的園區選取標準，在充分協調國民經濟發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、環保規劃和林業規劃等法定規劃基礎上，劃定晉江市產業區塊控制線。并對同類型地域產業園區管理和產業區塊控制線劃定提出以下要求：

劃定產業區塊控制線，重點在于優化城市開發空間。需要充分認識區域產業特色和未來產業發展方向，合理確定區域產業園區的要素組成和產業準入門檻，嚴格控制產業園區的規模，加強產業區塊控制線管控，從而引導產業空間走上從“增量”到“存量”，從“存量”到“優質”的發展路徑。

劃定產業區塊控制線，關鍵在于政府統籌和調控。通過轉變政府在產業引進和園區建設中過度依賴土地經營和優惠措施的思路，加強政府對產業的統籌和調控，結合區域產業基礎和資源稟賦，合理進行產業定位和規劃，避免產業布局空間上“條塊分割”，同時完善基礎設施配套建設，提供優質的創新環境。