中國可持續發展實驗區建設展望

王貴輝 史琳 宋微

[摘 ? ?要] 可持續發展實驗區的建設促進了我國可持續發展戰略的實施，協調了經濟、社會和環境的關系，但仍存在頂層設計不夠完善、在創新驅動戰略中沒有受到足夠重視、能力建設工作滯后等問題。鑒于此，有必要對我國可持續發展實驗區的現狀進行深入分析。由此提出如下建設思路：一是構建多層次的可持續發展實驗示范布局體系;二是強化以問題為導向的創新實驗示范;三是完善監測評估與管理制度;四是促進可持續發展成功經驗和模式的開放共享，以期為我國未來可持續發展提供有益借鑒。

[關鍵詞] 可持續發展實驗區;頂層設計;創新驅動;創新示范區;開放共享

[中圖分類號] F124 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2019）12-0073-07

一、引言

1994年國務院第16次常務會議討論并通過了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，并將其作為國家未來發展的重要指導文獻，這也預示著可持續發展的重要性再次升級。

國家可持續發展實驗區（以下簡稱“實驗區”），英文名稱為China National Sustainable Communities（CNSCs），它是由原國家科學技術委員會等政府部門合力推進的一項地方性綜合示范試點工作，通過在不同地區建立試點，探討不同特點、不同類型的地區的自然環境、經濟水平、社會資源如何協調發展，并不斷促進制度規范改革、科技創新和技術進步，從而推動實驗區的可持續發展，進一步帶動其他地區實施可持續發展戰略[1]。

國家可持續發展實驗區是以“問題——對策——相應”機制為核心運行，通過對實驗區存在的問題，提出解決方法和路線，然后經過反饋和改進，不斷尋找更適合的響應機制。實驗區的建設是我國實行可持續發展戰略的必經之路，在推行實驗區的過程中，可以吸取成功經驗，充分實踐“科學技術是第一生產力”，讓人口、資源、環境和經濟社會協調發展，更好地服務于全面建成小康社會。可見，國家可持續發展實驗區是具有中國特色的可持續發展試驗示范工程，是我國可持續發展特色理論的培育基礎。

實驗區建設近30年來，取得了優異的成績。數量上，在全國范圍內，在中央各有關部門和各級地方政府的整體推動下，各級實驗區已遍布全國90%以上的省、自治區和直轄市。建設效果上，中央和各省級實驗區均取得了良好的成績，在社會上獲得了一致的認可，真正起到了實驗示范作用。現今，實驗區已成為推行我國特色可持續發展戰略和實踐《2030年可持續發展議程》的重要基地。在黨的十九大精神指引下，實驗區的建設工作將會圍繞“五位一體”總體布局和五大發展理念等，將可持續發展全面落實到經濟社會發展和地方國民經濟實踐中，起到積極示范效應。

二、實驗區建設存在的主要問題

可持續發展實驗區的建設促進了中國特色可持續發展理念在國內的傳播，協調了國民經濟和社會發展的關系，是向國外展示中國特色可持續發展理念和發展方式的窗口。但是目前實驗區的建設仍然有很多不完善的地方，還存在著一些問題。

1. 頂層設計不夠完善。各地方實驗區的建立地點主要是在一些中心城市的城區或者是縣域，試驗的內容涉及范圍較廣，包括生態環境、經濟發展、社會人文等諸多方面。實驗區的主要工作性質與政府機關工作性質比較相似，往往以地方主要領導的工作思路為主。近年來全國各地都在陸續設立經濟技術開發區、保稅區、高新技術產業開發區等各類開發區，并且國家還給予這些開發區很大程度的財政補貼、稅收減免和管理機制等方面的支持。與此類開發區相比，實驗區當前建設的弊端就顯而易見[2]。具體而言，實驗區的工作思路和發展方向會隨著所在地區上層部門領導的變動而改變，這樣就使得其工作方式和內容不連貫，工作銜接存在問題。在管理體制方面，經濟技術開發區可以成立相應的管委會等職能部門，但是實驗區是一個獨立的行政區，有完整的管理體系，不能單設管委會等機構，這就導致其日后的發展阻礙重重。當前各地方實驗區行政管理體系面臨的最大問題就是各下設職能處室均為虛設機構，且這些處室的工作人員都是來自其他單位的兼職人員。通過近年來的實地調研得知，各地區實驗區的示范作用和影響力相較前些年來有所減弱，很多實驗區所在地區的地方政府在進行對外宣傳時沒有說明實驗區的設立，甚至，部分實驗區的主要領導都不清楚自己所屬省份或城市是不是實驗區。

2. 在我國創新驅動戰略中沒有受到足夠重視。近年來，國家對實驗區的發展給予了一定程度的重視和各方面的支持。由于實驗區的工作重點是科技研發創新等技術應用的推廣和體制機制改革，國家對于實驗區開展的一些自主研發創新項目也會有一定的支持，例如自然資源、人口環境、技術研發、城鎮發展等[3]。在“十二五”期間，民生問題受到了國家很大程度的重視，因此許多實驗區開展了科技成果轉化項目以解決相應的民生問題，在推進科技惠民政策的同時也促進了地方實驗區的發展。然而隨著一些政策的取消，實驗區工作也面臨著“斷檔”的問題，例如在科技惠民計劃取消后，實驗區工作中的國家新一輪科技計劃就顯得有些“無所適從”。可以看出，實驗區的工作在國家整體的科技政策和計劃中還沒有占據應有的位置。在科技成果轉化方面，實驗區也并不是其主要發展平臺，且自主創新能力也只略高于全國平均水平，并沒有形成優勢發展平臺。而在機制和體制改革方面，國土、環保、衛生等部門的制度創新改革措施也沒有給予實驗區較多的先行先試機會。

3. 能力建設工作滯后。在國家創新調查工作的總體部署下，2014年和2016年實驗區分別進行了兩次創新監督與評價工作，從中可見實驗區在能力建設方面還有待進一步提高：一是實驗區評價的指標體系不完善。一方面是實驗區工作的監督、人員考核、實踐效果的評估等機制仍不健全，沒有建立相應的獎勵和懲處機制，對于已經通過驗收的實驗區沒有流程完整、行之有效的監管措施;另一方面缺少相關的能力培訓，在數據統計、監測方面的培訓和學術對外交流活動都較少，導致實驗區的統計數據填報質量較差，無法具體完整地反映實驗區的發展狀況。二是實驗區對外宣傳推廣力度不足，社會關注度較低。實驗區的建設需要與時俱進，需要與國內外最新的社會和經濟形勢接軌，然而大多數實驗區都缺乏一個能夠提供前沿信息和資源的公共平臺，導致其接收的信息較少，實驗主題落后，與國內外可持續發展的進度銜接不暢。例如分別在“百度搜索”和“中國知網”中以“國家可持續發展實驗區”為關鍵詞搜索相關的條目和文獻可見，截至 2019年 11 月分別為 539 萬條和 648 篇，與其他國家先進示范區相比仍有較大差距。

三、可持續發展實驗區建設展望

黨的十八大對社會主義事業總體布局擴展為“五位一體”新格局，十八屆五中全會提出了“五大發展理念”。近年來，黨和國家大力推進生態文明建設，提出了“一帶一路”倡議，將創新驅動發展提高了一個戰略層次。總體來看，我國的可持續發展在新時代新精神下，主要有以下三個特點：第一，從可持續發展的宗旨來看，當前更強調的是社會、經濟和環境三者協調發展，轉變了過去的唯GDP發展的思路。在中央提出綠色生態經濟發展理念的基礎上，各地方政府也積極貫徹協調發展的思想，將其積極應用到實際中;第二，從可持續發展的推進機制來看，目前我國正在積極發展科技創新戰略，以創新驅動為主要發展動力，改變原有的依賴資本和各種生產要素投入的方式，構建以自主研發和技術創新為主題的推進機制;第三，從可持續發展的參與度來看，隨著“一帶一路”倡議的提出、亞投行等的建立，中國在國際可持續發展進程中的參與度得到了提升，由過去的被動參加變為主動參與。

（一）實驗區建設面臨新使命

近年來，國內和國際的可持續發展形勢都發生了巨大的變化，從而對實驗區的建設也提出了更高的要求，實驗區的建設也有了新的使命，主要體現在以下三個方面。

第一，實驗區要落實《2030年可持續發展議程》（以下簡稱《議程》）和《中國落實2030年可持續發展議程創新示范區建設方案》（以下簡稱《方案》）。《議程》是世界未來15年可持續發展的進程指導，其涉及可持續發展的各個方面，是全人類對可持續發展的強烈共識。同時實驗區要全力貫徹落實國務院于2016年12月發布的《方案》。《方案》中提出要以現有的國家可持續發展實驗區為基礎，建立一批可復制、可推廣的可持續發展創新樣板，一方面對國內的其他實驗區發揮示范作用，另一方面向國外的一些發展中國家提供一些中國可持續發展的經驗。

第二，國家創新驅動戰略的貫徹落實需要可持續發展實驗區的助力。新時代，環境保護、社會進步和經濟發展是構成可持續發展的三大支柱，彼此應相互協調促進、共同發展，而促進三大支柱協調發展必不可少的驅動力就是科技創新。近年來，我國為了促進科技創新的發展，建立了許多示范區，例如國家高新技術產業開發區、國家經濟技術開發區等，這些示范區為技術創新的發展起到了重大的作用，將科技和社會、經濟等融合在一起，促進全局共同進步和發展[4]。但是這些開發區在協調社會、經濟和環境三者的關系時發揮的作用有限，因此我國當前仍需要加強創新發展區域布局，進一步凸顯國家可持續發展實驗區的作用。

第三，實驗區為我國走向世界，向世界展示中國的可持續發展提供更多更豐富的素材。自1978年改革開放以來，在世界的注目下，我國在可持續發展方面取得了優異的成績。我國實驗區建設已經近30年，在這期間一直積極探索不同類型的可持續發展路線，并且收獲了許多經驗，為我國走向世界，向世界展示中國特色的可持續發展道路提供了豐富的案例和經驗。

（二）實驗區未來建設的重點思路和發展方向

在未來的發展中，實驗區應該全面貫徹落實“五位一體”發展布局，以《議程》為實踐宗旨，根據不同地區的不同發展，探索其面臨的不同問題并具體問題具體分析，制定不同的發展戰略，以創新驅動為主要發展動力，完善政策制度，積極推廣宣傳，提高社會各界的參與度，讓實驗區重新煥發活力，促進新時代具有中國特色的可持續發展。

1. 構建多層次的可持續發展實驗示范布局體系 。要以新時期國家新出臺的文件為標準，例如《方案》[5]，依據文件中涉及的標準和要求，選擇一些有代表性的地區，比如在一些在可持續發展過程中遇到的問題比較具有代表性的地區建立可持續創新示范區。示范區的建設要注意以下問題：首先是其所在地方政府要充分發揮主體帶頭作用，出臺相應的規定和鼓勵政策，大力推動示范區的建設和宣傳，將示范區的建設作為本地區的重要發展進程之一，讓示范區帶動整個地區共同發展，真正起到示范作用;其次是在示范區的建設過程中，政策體系建立不能過于單一，要將過去頂層主導的體制和現有的自下而上的民主體制相結合，根據當今國內外可持續發展的重點，結合地區自身特點選擇合適的主題，與《議程》中心思想相一致，符合國家發展現狀。對于之前建立的實驗區，要有取舍。結合當今社會可持續發展現狀和面臨的新問題，對實驗區重新進行全方位評估，對不符合當代要求、成績不顯著或者有其他明顯問題的實驗區予以撤銷，對于評估合格可以繼續發展的實驗區，按照現今的發展方向和區域情況，對其發展思路和方式進行適當調整，必要時重新設計整體方案。對省級實驗區的建設，要加大建設和監督、支持力度。最終整體通過國家實驗區、省級實驗區和示范區的帶動、探索和引領作用來加強中央和地方的銜接，實現實驗區和示范區相互促進、共同發展的良好發展局面。

2. 強化以問題為導向的創新實驗示范。可持續發展不是僅僅發展單一層面，而是要在社會資源、自然環境和經濟水平等方面綜合協調發展，且實驗區的建設和發展應該遵循這一基本原則，并在此中心原則的基礎上，結合當地發展水平和不同特點，有針對性地對遇到的重點難點進行攻堅，如食品健康、污染防治、地區產業結構調整等方面問題。著重推進科技創新活動的開展，促進科技成果轉化落地，增強對各類主體的包容性，使各主體圍繞科技創新開展具有獨立特色的活動。在實驗區解決新問題的過程中，地方政府要積極鼓勵探索精神和創新精神;對于示范區，要著重發展其對于方案的后續推廣過程，重點監督和評估其取得的成績和效果，使實驗區和示范區都具有獨立鮮明的特色。

3. 完善監測評估與管理制度。對實驗區要加強監督監管，對其工作過程設立時間節點，對時間節點處的報告、分階段取得的創新成果等進行綜合評價和復審認定，評估其綜合創新能力，并在此基礎上建立和完善實驗區的獎懲機制。可以對實驗區加以分類，方便相應指標體系的建立，例如可以按照實驗主題將其分類管理和評價。加強實驗區各管理職能部門的實體化和辦公人員的專門化，充分發揮各級政府的指導作用，以政府部門為主體，將管理和服務相結合。加強實驗區與外界的信息交流，使國家級實驗區和省級實驗區銜接流暢，做到內容互通、信息共享、實時互動。

4. 促進可持續發展成功經驗和模式的開放共享。要對實驗區過去的發展經驗和不足做出全面的總結，打造可復制和推廣的可持續發展實驗區樣板。加強國內各實驗區間的發展交流，組織研討會、講座等活動，對于其中優秀的、共通的經驗進行推介共享。在與國外的分享交流方面，要以《議程》為基礎，積極推動與各實行可持續發展戰略的國外城市的經驗交流和合作，同時也能為“一帶一路”倡議的順利實施提供助力。做好與聯合國相關機構的銜接，積極參與可持續發展方向的各種論壇，將我國可持續發展建設過程中的經驗和優勢向其他國家進行宣傳和推廣。促進實驗區建設與國際發展知識中心、南南合作與發展學院等其他落實2030年議程的相關工作建立合作機制。尤其要利用好主場外交活動，大力推動實驗區的建設經驗的分享和傳播，向世界展示具有中國特色的可持續發展道路。

[參考文獻]

[1]孫新章.國家可持續發展實驗區建設的回顧與展望[J].中國人口·資源與環境，2018，（1）.

[2]夏其中.“十三五”縣域建設國家可持續發展實驗區設想[J].現代經濟信息，2017，（10）.

[3]劉俊，邵超峰，臧子明.江蘇可持續發展實驗區典型模式及示范推廣[J].唯實，2017，（5）.

[4]陳偉，喬治，黃小芬，胡韞頻.生態文明建設視角下國家可持續發展實驗區資源配置評價[J].科技進步與對策，2017，（9）.

[5]國務院.中國落實2030年可持續發展議程創新示范區建設方案[R].2016.

[責任編輯：李利林]

Abstract： The construction of sustainable development experimental zone has promoted the implementation of China's sustainable development strategy and coordinated the relationship among economy， society and environment， but there are still problems such as insufficient top-level designs， insufficient attention to innovation-driven strategies， and capacity building lag. In view of this， it is necessary to conduct an in-depth analysis of the status quo of sustainable development experimental zone in China. Therefore， the following construction ideas are proposed： the first is to build a multi-level sustainable development experimental demonstration layout system; the second is to strengthen the problem-oriented innovation experimental demonstration; the third is to improve the monitoring， evaluation and management system; the fourth is to promote the open sharing of successful experience and models in of sustainable development， so as to provide useful reference for China's future sustainable development.

Keywords： Sustainable Development Experimental Zone; Top-level Design; Innovation-driven; Innovation De-

monstration Area; Open Sharing