業(yè)委會(huì)實(shí)踐困境、原因及路徑選擇

耿百峰 王敏 劉海燕 梁耿聞達(dá)

【摘要】作為基層社會(huì)治理的重要參與力量，業(yè)主委員會(huì)在實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化管理中扮演著重要角色。但是實(shí)踐中由于多種原因?qū)е聵I(yè)委會(huì)建設(shè)存在“成立難”、“選舉難”、“堅(jiān)持難”的“三難”困境，多措破解的路徑有：大力培育居民自治意識(shí);完善業(yè)委會(huì)實(shí)操機(jī)制和運(yùn)行規(guī)范;賦予環(huán)境和物業(yè)管理委員會(huì)以“實(shí)權(quán)”，為居民維權(quán)開(kāi)辟新渠道等。

黨的十九大報(bào)告提出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”。作為基層社會(huì)治理的重要參與力量，業(yè)主委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱業(yè)委會(huì)）在實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化管理中扮演著重要角色，作用日益突出。但是，課題組通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)業(yè)委會(huì)實(shí)踐中存在“三難”的困境，在深入分析原因的基礎(chǔ)上，課題組提出了破解路徑。

一、業(yè)主委員會(huì)實(shí)踐案例分析

2003年建設(shè)部《物業(yè)管理?xiàng)l例》出臺(tái)，第一次提出了“業(yè)主大會(huì)”這個(gè)概念。2007年《物權(quán)法》出臺(tái)，從人大立法高度確立了業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的法律地位。2010年建設(shè)部制定實(shí)施了《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》。濟(jì)南市業(yè)主大會(huì)制度的提出最早追溯到1999年出臺(tái)的《濟(jì)南市物業(yè)管理辦法》和2001年的《濟(jì)南市住宅區(qū)業(yè)主委員會(huì)產(chǎn)生辦法和議事規(guī)則》。隨著2003年建設(shè)部《物業(yè)管理?xiàng)l例》的頒布實(shí)施，濟(jì)南市房管局制定出臺(tái)了《濟(jì)南市業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》。2015年2月1日修訂實(shí)施的《濟(jì)南市物業(yè)管理辦法》（此辦法于2018年6月廢止）從地方立法角度對(duì)業(yè)主大會(huì)制度進(jìn)行了更為詳盡的規(guī)定。

業(yè)主委員會(huì)是指由物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)業(yè)主代表組成，代表業(yè)主的利益，向社會(huì)各方反映業(yè)主意愿和要求，并監(jiān)督物業(yè)管理公司管理運(yùn)作的一個(gè)民間組織，具備獨(dú)立法人資格。2002年中潤(rùn)裕華園成立了濟(jì)南市首個(gè)業(yè)主委員會(huì)。目前，濟(jì)南市共有1689個(gè)住宅小區(qū)（宿舍區(qū)），累計(jì)成立業(yè)主委員會(huì)200多個(gè)，在房管部門備案的有168個(gè)，目前正常運(yùn)轉(zhuǎn)的僅有60多個(gè)。

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前濟(jì)南市住宅小區(qū)成立業(yè)委會(huì)的目的主要分為兩種，一種是發(fā)揮業(yè)委會(huì)的維權(quán)作用，維護(hù)業(yè)主利益，可稱為“維權(quán)型業(yè)委會(huì)”，一種是發(fā)揮業(yè)委會(huì)的自治作用，更好的實(shí)現(xiàn)業(yè)主自治，可稱為“自治型業(yè)委會(huì)”，在濟(jì)南市已成立的業(yè)委會(huì)中前者占絕大多數(shù)。

1、“自治型業(yè)委會(huì)”——天橋區(qū)康成花園小區(qū)業(yè)委會(huì)

基本情況。康成花園小區(qū)成立于2016年，隸屬于天橋區(qū)寶華街街道，該小區(qū)分東、西兩區(qū)，面積0.1平方公里，共有居民樓17棟，3124戶，人口10000余人。該小區(qū)于2017年9月份成立業(yè)委會(huì)。康成花園小區(qū)是鐵路投資建設(shè)的職工宿舍，小區(qū)居民比較單一，多為鐵路職工。康成花園小區(qū)業(yè)委會(huì)成立后充分發(fā)揮了業(yè)委會(huì)在社區(qū)治理中的作用，解決了很多問(wèn)題，比如自主選聘物業(yè)、解決公共場(chǎng)所停車難的問(wèn)題、解決門禁提升問(wèn)題、解決地上車位分配問(wèn)題等等。

經(jīng)驗(yàn)做法。一是充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的帶頭人作用。康成花園社區(qū)形成了“一圓六方議事法”，既以社區(qū)“兩委”為核心，以社區(qū)民警、物業(yè)公司、鐵路建房辦、志愿者、業(yè)主委員會(huì)為支撐的服務(wù)團(tuán)隊(duì)。康成花園小區(qū)業(yè)委會(huì)在工作中充分發(fā)揮了社區(qū)黨組織的凝聚力和協(xié)調(diào)作用。比如，在業(yè)委會(huì)選聘物業(yè)過(guò)程中，社區(qū)“兩委”積極參與協(xié)調(diào)。社區(qū)“兩委”協(xié)調(diào)物業(yè)和業(yè)委會(huì)，三方每個(gè)月共同召開(kāi)一次會(huì)議，協(xié)商解決各種問(wèn)題，每三個(gè)月召開(kāi)一次業(yè)主大會(huì)，征集業(yè)主意見(jiàn)，通報(bào)相關(guān)情況。二是業(yè)委會(huì)成員構(gòu)成合理、專業(yè)。康成花園小區(qū)業(yè)委會(huì)在選舉時(shí)充分考慮了業(yè)委會(huì)成員的構(gòu)成，包括法律人士和一些老黨員、老領(lǐng)導(dǎo)，這為業(yè)委會(huì)工作的順利開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。

2、維權(quán)型業(yè)委會(huì)——誠(chéng)基中心業(yè)委會(huì)

基本情況。誠(chéng)基中心小區(qū)是濟(jì)南市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中的一大歷史遺留問(wèn)題，自建成以來(lái)一直存在各種問(wèn)題，比如物業(yè)費(fèi)繳納率不高，小區(qū)環(huán)境差，車位緊張，電梯經(jīng)常“癱瘓”，地下室經(jīng)常漏水，墻體瓷磚掉落無(wú)人修補(bǔ)，小區(qū)衛(wèi)生令人擔(dān)憂，租住人群管理困難等等。為了維護(hù)業(yè)主利益，解決遺留問(wèn)題，誠(chéng)基中心小區(qū)成立了業(yè)委會(huì)。誠(chéng)基中心小區(qū)自2010年交房到2015年11月，一直是由長(zhǎng)城物業(yè)來(lái)服務(wù)。從2011年開(kāi)始，小區(qū)就顯現(xiàn)出車輛亂停放、垃圾多等問(wèn)題。一些業(yè)主開(kāi)始拒交物業(yè)費(fèi)，與長(zhǎng)城物業(yè)的矛盾越來(lái)越深。直到2015年下半年，矛盾發(fā)展到不可調(diào)和的地步，誠(chéng)基中心業(yè)委會(huì)辭退了長(zhǎng)城物業(yè)公司，新物業(yè)公司誠(chéng)建物業(yè)入駐了誠(chéng)基中心。然而，此時(shí)小區(qū)積弊依舊，誠(chéng)建物業(yè)并未使小區(qū)“臟亂差”得到改觀。業(yè)委會(huì)成立后，由于遺留問(wèn)題太多，業(yè)主和物業(yè)甚至業(yè)主和業(yè)委會(huì)之間的沖突矛盾不斷。

經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。一是業(yè)委會(huì)的成立離不開(kāi)社區(qū)“兩委”的支持。誠(chéng)基中心因遺留問(wèn)題太多，業(yè)委會(huì)在成立過(guò)程中困難重重。其間，社區(qū)“兩委”發(fā)揮了非常關(guān)鍵的作用。據(jù)誠(chéng)基中心所在社區(qū)的居委會(huì)主任介紹，在誠(chéng)基中心業(yè)委會(huì)成立過(guò)程中，曾多次有人到社區(qū)居委會(huì)去鬧事，社區(qū)“兩委”的工作人員對(duì)他們耐心解釋，不厭其煩的做工作，最終取得了他們的理解和認(rèn)可。對(duì)于業(yè)委會(huì)選舉過(guò)程中的流程和程序，也有人質(zhì)疑不符合規(guī)定，社區(qū)“兩委”的工作人員拿出文件向他們解釋，甚至有時(shí)候?qū)δ硞€(gè)流程要重新進(jìn)行。社區(qū)“兩委”工作人員的努力和堅(jiān)持使得誠(chéng)基中心業(yè)委會(huì)最終成立。二是業(yè)委會(huì)的運(yùn)行離不開(kāi)業(yè)委會(huì)成員的付出和奉獻(xiàn)。業(yè)主委員會(huì)是沒(méi)有工資的“公益”崗位，同時(shí)也是一個(gè)苦差事。誠(chéng)基中心業(yè)委會(huì)的李主任介紹說(shuō)，因?yàn)樾^(qū)問(wèn)題太多，壓力太大，他也曾考慮辭職。但是他想如果大家都有這種想法，這個(gè)小區(qū)會(huì)越來(lái)越亂，為了讓自己生活的這個(gè)小區(qū)能夠好一點(diǎn)，就算壓力再大，他也要堅(jiān)持下去。現(xiàn)在李主任除了有自己的工作，還要完成業(yè)委會(huì)主任的工作，經(jīng)常有業(yè)主找他幫忙協(xié)調(diào)和物業(yè)之間的利益矛盾，如果問(wèn)題解決的沒(méi)有讓一方滿意，還會(huì)背后挨罵，但是看到小區(qū)變得比以前更好，比如有些樓已經(jīng)安裝監(jiān)控，安全有了保障，他也覺(jué)得很有價(jià)值。

二、業(yè)主委員會(huì)實(shí)踐的“三難”困境及原因分析

總體來(lái)看，無(wú)論哪種類型的業(yè)委會(huì)，無(wú)論業(yè)委會(huì)成立的目的是為了自治還是為了維權(quán)，業(yè)主委員會(huì)如果能夠良好運(yùn)行，都能夠?yàn)榛鶎诱謸?dān)一部分社區(qū)公共事務(wù)， 對(duì)于基層社會(huì)治理具有積極的輔助作用。但是相對(duì)于濟(jì)南市的住宅小區(qū)總量來(lái)說(shuō)，濟(jì)南市業(yè)委會(huì)成立數(shù)量較少、覆蓋率較低，存在“成立難”、“選舉難”、“堅(jiān)持難”的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）業(yè)主委員會(huì)實(shí)踐的“三難”困境

1、業(yè)委會(huì)“成立難”。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多小區(qū)成立業(yè)委會(huì)的主要目的是維權(quán)。目前濟(jì)南市成立業(yè)委會(huì)積極性較高的小區(qū)，多是存在開(kāi)發(fā)建設(shè)單位交付樓房后遺留問(wèn)題多、處理不及時(shí)或物業(yè)服務(wù)企業(yè)服務(wù)態(tài)度差、不依約履行物業(yè)合同等問(wèn)題，業(yè)主的訴求不能及時(shí)得到解決，意見(jiàn)較大。開(kāi)發(fā)建設(shè)單位和物業(yè)企業(yè)擔(dān)心成立業(yè)主委員會(huì)后會(huì)降低物業(yè)費(fèi)或重新選聘物業(yè)企業(yè)，于是想盡辦法阻撓召開(kāi)業(yè)主大會(huì)。一些基層政府出于怕麻煩的心理，也層層阻撓業(yè)委會(huì)成立。

2、業(yè)委會(huì)“選舉難”。例如有的小區(qū)籌備組成立后，業(yè)主委員會(huì)候選人難以產(chǎn)生，業(yè)主想選舉業(yè)主委員會(huì)的積極性很高，但大家都不愿意去參選，導(dǎo)致候選人名額不足;有的小區(qū)相關(guān)籌備工作都已經(jīng)完成，但是在投票環(huán)節(jié)，由于廣大業(yè)主參與投票的積極性不高，導(dǎo)致有效票無(wú)法過(guò)半而無(wú)法通過(guò)相關(guān)決議。

3、業(yè)委會(huì)“堅(jiān)持難”。業(yè)主委員會(huì)是沒(méi)有工資的“公益”崗位。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的居民參選業(yè)委會(huì)時(shí)動(dòng)機(jī)不純，參選后發(fā)現(xiàn)既沒(méi)有工資還勞心勞力、費(fèi)力不討好，直接提出不再參與業(yè)委會(huì)工作或直接辭職。有的個(gè)別業(yè)委會(huì)或個(gè)別委員在日常工作中出現(xiàn)以權(quán)謀私、越權(quán)決定等不規(guī)范行為，侵害了廣大業(yè)主權(quán)益，導(dǎo)致物業(yè)服務(wù)企業(yè)利用自身便利發(fā)動(dòng)業(yè)主， 經(jīng)業(yè)主同意罷免業(yè)主委員會(huì)， 使業(yè)主委員會(huì)無(wú)法堅(jiān)持走到最后。因此，濟(jì)南市大部分成立的業(yè)主委員會(huì)由于各種原因在日常運(yùn)作中舉步維艱，甚至有的到期換屆時(shí)因無(wú)法選出新一屆的業(yè)主委員會(huì)而自動(dòng)解散。

業(yè)主委員會(huì)的出現(xiàn)，是住房改革與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。業(yè)主委員會(huì)是根據(jù)《物權(quán)法》、《物業(yè)管理?xiàng)l例》、《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》等法律法規(guī)，建立的基層群眾的非營(yíng)利性自治組織，法律上確認(rèn)了業(yè)主在物業(yè)管理區(qū)域里的權(quán)力主體地位。業(yè)主委員會(huì)由業(yè)主大會(huì)選舉產(chǎn)生，它實(shí)際上是業(yè)主大會(huì)的常設(shè)代議機(jī)構(gòu)，履行業(yè)主大會(huì)賦予的職責(zé)，執(zhí)行業(yè)主大會(huì)的決定并擁有部分事務(wù)的決策權(quán)。雖然，我國(guó)目前對(duì)業(yè)主委員會(huì)的性質(zhì)還有爭(zhēng)論，但是業(yè)主委員會(huì)屬于基層的群眾自治組織，在一定范圍內(nèi)行使自治卻是沒(méi)有疑問(wèn)的。事實(shí)上，無(wú)論是以“自治”還是以“維權(quán)”為目的，業(yè)主委員會(huì)的產(chǎn)生和出現(xiàn)，都是小區(qū)治理的需要，標(biāo)志著小區(qū)居民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒。目前，濟(jì)南市業(yè)委會(huì)實(shí)踐存在的“成立難”、“選舉難”、“堅(jiān)持難”的現(xiàn)實(shí)困境。究其原因，可以分為以下幾個(gè)方面：

（二）業(yè)主委員會(huì)實(shí)踐存在“三難”困境的原因

1、居民缺乏自治意識(shí)，公民社會(huì)尚未形成

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的全能政府面對(duì)大量新的社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)無(wú)力解決，因此大力推廣社區(qū)治理作為城市基層治理方式以應(yīng)對(duì)居民越來(lái)越高的物質(zhì)文化需求。然而就目前而言，我國(guó)居民尚缺乏治理意識(shí)，主人翁意識(shí)不強(qiáng)。在“單位制”時(shí)期，單位包管了社區(qū)一切事物，居民即單位的職工，根本不需在這方面操心。而在商品房社區(qū)內(nèi)，物業(yè)服務(wù)需要從市場(chǎng)上通過(guò)付費(fèi)的方式購(gòu)買，居民所付出的成本與舊制度相比明顯提高，這一方面會(huì)影響居民對(duì)現(xiàn)有住房制度的抵觸。另一方面，居民會(huì)認(rèn)為，自己付費(fèi)購(gòu)買服務(wù)，與社區(qū)有關(guān)的物業(yè)事務(wù)都交給物業(yè)公司負(fù)責(zé)，自己不再需要付出任何時(shí)間成本參與到社區(qū)事務(wù)中來(lái)，由此也降低了居民的參與意愿。在商品房社區(qū)之前的很多社區(qū)都是單位社區(qū)，居民也多為同一個(gè)單位的同事，社區(qū)內(nèi)的事務(wù)多和單位相關(guān)。居民的單位屬性轉(zhuǎn)化為對(duì)社區(qū)的依賴，從而參與意愿較為強(qiáng)烈。在商品房社區(qū)中，割斷了這種社區(qū)和單位的鏈接，居民彼此都很陌生，對(duì)社區(qū)幾乎沒(méi)有關(guān)注點(diǎn)，唯一在意的就是自家大門里面的物權(quán)區(qū)域。因此在商品房社區(qū)中居民對(duì)社區(qū)的依賴程度較低，參與意愿不強(qiáng)。濟(jì)南市天橋區(qū)康成花園小區(qū)業(yè)委會(huì)與誠(chéng)基中心小區(qū)業(yè)委會(huì)的運(yùn)行，就是單位社區(qū)和商品房社區(qū)的兩個(gè)典型縮影。

2、社區(qū)主體多元并存，治理結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)不清

目前我國(guó)城市社區(qū)治理多元主體并存的局面是社區(qū)發(fā)展大環(huán)境造成的，在我國(guó)目前社區(qū)治理各主體中，社區(qū)建設(shè)主要依靠社區(qū)治理三大主體——業(yè)主委員會(huì)、居民委員會(huì)和物業(yè)公司。社區(qū)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不能依賴某一主體，只有當(dāng)各個(gè)參與主體分別在自己應(yīng)有的工作領(lǐng)域發(fā)揮作用，社區(qū)治理才可能真正落實(shí)到位。然而目前我國(guó)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)仍比較混亂。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)管理觀念的影響，我國(guó)基層政府部門仍持有“計(jì)劃、統(tǒng)一、權(quán)威”的觀念，習(xí)慣于以行政命令的方式規(guī)范社區(qū)的發(fā)展，這嚴(yán)重束縛了社區(qū)治理主體的正常工作。與此同時(shí)，現(xiàn)有的社區(qū)治理體系缺乏系統(tǒng)性和整體性，突出表現(xiàn)為業(yè)主委員會(huì)和居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司的權(quán)利博弈和經(jīng)濟(jì)利益博弈。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：一方面，三者行動(dòng)邏輯不同。業(yè)主委員會(huì)作為房屋私有權(quán)的利益代表，象征著社會(huì)權(quán)利，其社區(qū)治理的出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)私有財(cái)產(chǎn)并保證良好的居住環(huán)境。居民委員會(huì)雖然行政功能隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型而有所減弱，但在實(shí)際工作中代表基層政府實(shí)施行政職能，利益與基層政府管理目標(biāo)一致，在社區(qū)治理過(guò)程中將業(yè)主委員會(huì)看作是管理和控制的對(duì)象。物業(yè)公司作為市場(chǎng)中的企業(yè)，以追求最大經(jīng)濟(jì)利益為驅(qū)動(dòng)力，因此在社區(qū)治理中遵循盈虧邏輯，希望以最低的成本換取最大的利潤(rùn)。另一方面，三者權(quán)利分配格局不對(duì)稱。在社區(qū)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，一方面是國(guó)家權(quán)利的調(diào)整，一部分原本屬于國(guó)家的權(quán)利讓渡給社會(huì)，另一方面市場(chǎng)權(quán)利迅速膨脹。然而理應(yīng)國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)“三足鼎立”的權(quán)利格局在目前是不均衡的，原因是在國(guó)家“自上而下”主導(dǎo)下進(jìn)行的社會(huì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)力量成長(zhǎng)速度遠(yuǎn)不如市場(chǎng)力量迅猛，造成社區(qū)業(yè)主委員會(huì)的實(shí)力遠(yuǎn)不如居民委員會(huì)和物業(yè)公司，在與居民委員會(huì)、物業(yè)公司的博弈中處于劣勢(shì)。第三，三者職能交疊錯(cuò)亂。目前我國(guó)社區(qū)治理三大主體的組織設(shè)置不夠健全、制度設(shè)計(jì)不夠合理，導(dǎo)致各主體的職能不夠明晰、工作的權(quán)限不夠明確。城市社區(qū)內(nèi)的事務(wù)原本就紛繁復(fù)雜，涉及多方主體的利益，各治理主體的權(quán)責(zé)不明晰導(dǎo)致社區(qū)事務(wù)更是陷入“多頭、亂頭”的混亂狀態(tài)。社區(qū)治理主體權(quán)責(zé)不明主要體現(xiàn)在業(yè)主委員會(huì)和居民委員會(huì)的職能重疊，具體表現(xiàn)在自治功能上的管轄范圍的交叉與沖突，以及在民主訓(xùn)練功能上的居民委員會(huì)干涉業(yè)主委員會(huì)選舉和民主決策。以社區(qū)公共范圍內(nèi)的規(guī)劃為例，業(yè)主委員會(huì)需要依照全體業(yè)主的集體意思推行規(guī)劃，而居民委員會(huì)出于對(duì)管轄范圍的整體需要進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，當(dāng)兩種自治方式的規(guī)劃出現(xiàn)分歧，就會(huì)表現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)中的沖突，而這種沖突結(jié)果的承擔(dān)者是社區(qū)的居民，居民不得不付出更多的代價(jià)而接受同一種服務(wù)，同時(shí)，業(yè)主委員會(huì)的自治權(quán)利也受到了居民委員會(huì)的侵害。

3、法律主體地位模糊，實(shí)操權(quán)限邊界不明

目前，我國(guó)《物權(quán)法》和國(guó)務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》對(duì)業(yè)主委員會(huì)的權(quán)限未作具體規(guī)定，直接影響到業(yè)主委員會(huì)主動(dòng)參與治理的積極性。一方面是權(quán)限不清。法律法規(guī)明確指出業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具有執(zhí)行性、辦事性機(jī)構(gòu)，沒(méi)有決策權(quán)，沒(méi)有賦予代表全體業(yè)主公共權(quán)益的主體地位。二是授權(quán)困難。業(yè)主大會(huì)由全體業(yè)主組成，以召開(kāi)會(huì)議為主要工作方式，擁有決策權(quán)的社區(qū)治理機(jī)構(gòu)，但其存在著臨時(shí)性、松散性的問(wèn)題，會(huì)議召集相當(dāng)困難。業(yè)主委員會(huì)作為業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不可避免地要對(duì)一些問(wèn)題進(jìn)行決策，如果沒(méi)有決策權(quán)，每遇到有關(guān)事項(xiàng)，都必須召集全體業(yè)主會(huì)議研究并決定，對(duì)于只有少數(shù)幾個(gè)人的業(yè)委會(huì)來(lái)說(shuō)，工作量極其巨大，現(xiàn)實(shí)中很難做到。三是主體缺失。當(dāng)社區(qū)中某些矛盾，進(jìn)入司法程序時(shí)，根據(jù)《民事訴訟法》，業(yè)主委員會(huì)屬于非政府組織中非法人組織，無(wú)法成為訴訟主體。

4、保障機(jī)制尚不成熟，持續(xù)動(dòng)力內(nèi)生不夠

業(yè)主委員會(huì)在治理體系中，屬于非公非私的第三部門，在自身建設(shè)和日常運(yùn)作方面，由于缺乏具體規(guī)范和有效保障，正常運(yùn)行舉步維艱，多數(shù)業(yè)主委員會(huì)一直處在義務(wù)工作狀態(tài)，僅僅憑借委員會(huì)成員的服務(wù)熱情，不利于參與社區(qū)治理工作的開(kāi)展。一是缺乏對(duì)業(yè)主的有效制約。業(yè)主委員會(huì)是由業(yè)主選舉產(chǎn)生，社區(qū)中普遍存在對(duì)業(yè)主的要求較松，缺乏有效約束機(jī)制的問(wèn)題。許多社區(qū)雖然訂立了《社區(qū)自治公約》、《業(yè)主公約》等制度，但制約條款較少，且執(zhí)行情況并不樂(lè)觀，甚至形同虛設(shè)。二是缺乏運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)。業(yè)主委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)，國(guó)家法律法規(guī)做了明確規(guī)定，即業(yè)主委員會(huì)由業(yè)主大會(huì)決定，可以由業(yè)主支付，也可以在公用設(shè)施的收益或住宅公共維修基金的利息中支付。結(jié)合目前實(shí)際，經(jīng)費(fèi)籌措困難，業(yè)主委員會(huì)就不能有效地開(kāi)展活動(dòng)，工作陷入停頓，職能難以發(fā)揮。三是缺乏對(duì)工作人員的保障機(jī)制。業(yè)主委員會(huì)成員代表業(yè)主參與社區(qū)治理，花費(fèi)大量時(shí)間和精力，業(yè)主委員會(huì)成員基本都是義務(wù)工作，由于沒(méi)有相應(yīng)的保障機(jī)制，無(wú)法取得合理的補(bǔ)助，只能長(zhǎng)時(shí)間的、無(wú)償?shù)母冻鰟趧?dòng)，完全憑著為全體業(yè)主服務(wù)的公益心，在支撐其繼續(xù)努力。長(zhǎng)期來(lái)看，如果不能解決業(yè)主委員會(huì)成員自身的生存和發(fā)展問(wèn)題，就難以確保業(yè)主委員會(huì)工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性。

三、破解業(yè)主委員會(huì)實(shí)踐“三難”困境的路徑選擇

（一）大力培育居民自治意識(shí)

居民是現(xiàn)代城市社區(qū)治理中不可替代的一極，業(yè)主委員會(huì)的作用發(fā)揮離不開(kāi)居民的支持與參與，只有通過(guò)充分調(diào)動(dòng)居民參與的意愿、提高居民參與的能力，才能夠使得業(yè)主委員會(huì)得到居民的支持，從而保證工作的順利開(kāi)展。

一是培育社區(qū)居民的主體意識(shí)。社區(qū)是城市塑造公民精神的基本場(chǎng)所，居民通過(guò)對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與，提升參與公共事務(wù)的意識(shí)和能力，為參與更廣范圍內(nèi)的公民事務(wù)提供了學(xué)習(xí)的場(chǎng)所。政府的行政人員也應(yīng)該梳理陳舊觀念，加強(qiáng)民主的宣傳和引導(dǎo)，幫助社區(qū)及其居民認(rèn)識(shí)到他們的需要并激發(fā)居民的潛能，在社區(qū)治理中充當(dāng)居民參與的促進(jìn)因素。同時(shí)也要增強(qiáng)居民的法制觀念，一方面利用法律來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)益，另一方面對(duì)法律禁止的事情進(jìn)行規(guī)避。

二是實(shí)施“選擇性激勵(lì)”。針對(duì)居民維權(quán)過(guò)程中的搭便車現(xiàn)象，根據(jù)奧爾森“選擇性激勵(lì)”，可以從以下兩方面著手。第一，依據(jù)小組織原理，合理控制維權(quán)的人數(shù)。合理的維權(quán)人數(shù)可以使得集團(tuán)內(nèi)部的成員彼此監(jiān)督，一旦有成員懈怠或者沒(méi)有出力，其他成員都會(huì)看得一清二楚，而這樣消極的成員會(huì)逐漸被集團(tuán)邊緣化。第二，在維權(quán)成果上實(shí)行“不平等原理”。維權(quán)行動(dòng)出現(xiàn)搭便車的原因在于社區(qū)公共物品的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，為了解決搭便車的困境，就應(yīng)該將具有“排他性”和“競(jìng)爭(zhēng)性”的成果獎(jiǎng)勵(lì)給積極參與維權(quán)行動(dòng)的成員。這一方面保證了維權(quán)行動(dòng)的公平性，另一方面也給積極成員以鼓勵(lì)，提高了維權(quán)的效率。

（二）進(jìn)一步健全完善相應(yīng)法律法規(guī)

法治是社區(qū)治理體系現(xiàn)代化之基。業(yè)主委員會(huì)作為代表業(yè)主參與社區(qū)治理的非政府性、自治組織，在法律法規(guī)中賦予業(yè)主委員會(huì)相應(yīng)的法律地位，使其能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，可以改變其在社區(qū)治理中的尷尬地位，有自信和底氣與其他治理主體平等協(xié)商。同時(shí)，也能促使業(yè)主委員會(huì)成員更加盡心盡責(zé)，不再是從事可有可無(wú)的崗位，能夠更好為社區(qū)業(yè)主服務(wù)，推動(dòng)社區(qū)治理工作的開(kāi)展。但我國(guó)有關(guān)業(yè)主委員會(huì)的法律法規(guī)在其主體定位、民事責(zé)任等方面仍然采取模糊處理，造成業(yè)主委員會(huì)運(yùn)行存在諸多矛盾。因此，迫切要求對(duì)業(yè)主委員會(huì)的法律法規(guī)進(jìn)行修訂和完善。

首先要確立業(yè)主委員會(huì)的法律地位。以法律、法規(guī)的形式賦予業(yè)主委員會(huì)作為法人主體應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù);明確業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的籌建條件、議事規(guī)程和任期時(shí)限等內(nèi)容。其次要明確業(yè)主委員會(huì)行為界限。通過(guò)法律法規(guī)，明確社區(qū)各治理主體之間職權(quán)范圍，明確相互之間的職能定位，尤其是與基層政府、居民委員會(huì)之間治理行為邊界的劃分。再次要促進(jìn)業(yè)主委員會(huì)適應(yīng)發(fā)展。地方政府應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，制定地方性法規(guī)，突出業(yè)主委員會(huì)在社區(qū)公共事務(wù)決策中的核心地位，使業(yè)主委員會(huì)制度能夠適應(yīng)目前社區(qū)治理發(fā)展的需要。

（三）繼續(xù)完善業(yè)委會(huì)實(shí)操機(jī)制和運(yùn)行規(guī)范

業(yè)主委員會(huì)是“自下而上”的群眾性非政府組織，目前業(yè)主委員會(huì)在運(yùn)行機(jī)制、管理制度等方面都存在諸多問(wèn)題，亟需采取有效措施加以改進(jìn)。

要建立行之有效的社區(qū)業(yè)主參與制度。第一，規(guī)范業(yè)主委員會(huì)籌備制度，簡(jiǎn)化籌備條件，明確和強(qiáng)化所在街道的籌備組建職責(zé)，解決組建難的問(wèn)題，規(guī)定任期促進(jìn)業(yè)主委員會(huì)工作常態(tài)化。第二，制定業(yè)主委員會(huì)議事規(guī)則，積極引導(dǎo)業(yè)主圍繞《業(yè)主公約》，制定符合發(fā)展實(shí)際的業(yè)主委員會(huì)議事規(guī)則，明確議事的基本形式，規(guī)定議事的基本制度和流程，找準(zhǔn)議事的基本內(nèi)容，嚴(yán)格規(guī)范事務(wù)決策程序和條件，促進(jìn)社區(qū)業(yè)主自治、增強(qiáng)社區(qū)凝聚力、服務(wù)居民群眾。第三，合理配置委托代理規(guī)模，分塊分區(qū)包干成立若干業(yè)主小組，業(yè)委會(huì)成員擔(dān)任業(yè)主小組召集人，加強(qiáng)與業(yè)主之間的信息交流，落實(shí)定期工作通報(bào)和信息公示制度，有效降低委托代理規(guī)模龐大，業(yè)主與業(yè)主委員會(huì)之間信息不對(duì)稱、不完全的影響。