歐盟防務一體化的努力與阻力

吳敏文

2019年6月26日，德國和荷蘭政府官員在比利時首都布魯塞爾簽署協議，計劃建立首個聯合軍事互聯網“戰術優勢網絡”，并將此網定位為歐盟防務一體化的基礎。此前的6月17日，法國、德國和西班牙已經共同簽署研發“下一代戰斗機”的框架協議，“下一代戰斗機”的性能指標將超越美國第五代戰機F-35。

近年來，歐盟在努力不斷推動防務一體化，但也面臨眾多障礙，要建立一支相對獨立和統一的“歐盟軍隊”，還有很長的路要走。

步履維艱

歐盟是一個成員國不斷拓展的超國家組織。1992年2月7日，歐共體原6國（法國、德國、意大利、荷蘭、比利時、盧森堡）和新加入的丹麥、英國、愛爾蘭、希臘、西班牙、葡萄牙共12國在荷蘭小城馬斯特里赫特簽署《歐洲聯盟條約》，歐洲聯盟（即歐盟）正式成立，條約決定設立歐盟理事會、歐盟委員會、歐盟議會和歐盟法院。

1997年，歐盟12國簽署的《穩定與增長公約》生效，規定了歐盟財政政策的基本規則。1999年，歐盟決定創立歐元，并成立歐洲中央銀行。2002年7月，歐元正式流通，這是歐盟經濟一體化的決定性步驟。2004年10月28日，歐盟議會通過《歐盟憲法》，這是歐盟政治一體化的標志性步驟。迄今，歐盟共有正式成員國28個（英國退出后為27個），候選成員國5個，談判加入國1個（冰島）。

一個在政治、經濟上已經達成較高程度一體化的邦聯，要求在防務上實現一定程度的一體化，其訴求不難理解。1991年12月將“共同外交與安全政策”作為與歐盟政治、經濟政策并列的三大支柱之一。1993年，歐盟決定以先期建立的法德混合旅為基礎，擴展一支法、德、比利時、盧森堡和西班牙5國參加、總兵力約5萬人的“歐洲軍團”。然而，由于在防務上長期倚賴北約所造成的慣性，“歐洲軍團”組建進展乏力。

2003年3月20日，美、英聯軍在沒有取得聯合國安理會授權的情況下對伊拉克開戰。由于德、法、比利時、盧森堡等歐盟國家明確反對美、英對伊拉克的戰爭，被時任美國國防部長拉姆斯菲爾德諷刺為“老歐洲”。“老歐洲”國家開始著手建立統一的軍事指揮機構，加大了建設“歐盟軍隊”的力度。歐盟國家計劃打造18支“歐盟戰斗群”，將每支1500人規模的戰斗群建成歐盟快速反應力量的支柱。但受到指揮決策流程復雜、北約啟動快反部隊建設等因素的制約和影響，“歐盟戰斗群”建設被迫縮減。結果，無論“歐洲軍團”還是“歐盟戰斗群”的建設，都沒有取得預期的成果。

但歐盟防務一體化的夢想依然誘人。2016年9月，首次沒有英國首相參加的歐盟峰會在斯洛伐克首都布拉迪斯拉發召開，與會的27國領導人深入討論了“組建永久性歐盟軍事指揮部”等建立“歐洲軍隊”的防務一體化路線圖。11月，歐盟委員會提出“歐洲防務行動計劃”，并設立每年55億歐元的“歐洲防務基金”，以促進歐盟國家在防務領域的研發及產業發展。

最新進展

2017年，美國政府的更迭為歐盟防務一體化提供了新的推力和契機。美國現任總統特朗普采取幾乎是“蔑視歐洲”的政策，不僅在貿易爭端上對歐盟國家糾纏不休，而且不斷催逼北約盟國增加防務開支，甚至把美國“保衛歐洲”的義務與合作，當成一場“給貨付錢”的交易。這種做法令歐盟憂慮叢生。

在特朗普上任第1年，即2017年的西方七國集團峰會上，特朗普沒有明確表示“將遵守”，《北約憲章》第五條的集體防衛條款。這是自1949年杜魯門總統以來，美國總統第一次沒有表示將遵守《北約憲章》，也是北約歷史上的第一次。與此同時，特朗普猛烈抨擊了北約各成員國沒有遵守諾言，將國防開支的比例提高到國內生產總值2%的標準。這無疑是對歐洲各國領導人的當頭棒喝。

在法國總統馬克龍的號召下，歐盟9國計劃組建一支聯合軍事干預部隊

面對美國種種“退群”行為，以及歐盟面臨的恐怖襲擊、難民潮、網絡攻擊等安全困境，德國總理默克爾明確表示：“我們完全依靠別人的時代從一定程度上已經結束。歐洲必須把命運掌握在自己手中。”法國總統馬克龍也明確回應，歐盟國家必須打造“真正的歐洲軍隊”。

長久以來，歐盟軍事組織的發展一直很緩慢

2017年12月11日，歐盟理事會宣布，歐盟批準了25個成員國簽署的防務領域“永久結構性合作”，同意將歐盟衛勤指揮、軍事行動、海洋監視以及網絡安全等作為首批17個防務合作項目，涵蓋軍事培訓、網絡安全、后勤支持、救災和戰略指揮等方面。歐盟委員會主席容克明確表示：“歐盟成員國達成‘永久結構性合作’的決定，為打造歐洲防務聯盟奠定了基礎，歐洲不能、也不應該把安全和防務事務交給他人打理。”

2018年6月25日，在法國總統馬克龍的號召下，法國、德國、比利時及英國等9國簽訂“歐洲干預倡議”意向書，計劃組建一支聯合軍事干預部隊。這標志著在新的歷史時期歐盟防務一體化邁出實質性的一步。

特朗普上臺后要求歐盟各國增加防務支出，使得歐盟加強自身防務水平的需求更加迫切

與此同時，在武器裝備的研制和發展上，歐洲國家也盡量體現自己的獨立性。在作戰網絡方面，美國與歐洲盟國在戰術網絡上有數據鏈接。美軍專門為北約盟國研發了“多功能信息分發系統”，這一系統比美軍自用的“聯合戰術信息分發系統”技術難度和成本都有降低，但可以融為一體。而德國和荷蘭計劃共同研制的“戰術優勢網絡”，是比美國提供的“多功能信息分發系統”更加復雜、功能更加強大的戰場網絡。

英國、意大利、荷蘭等國都購買了美國的第五代戰機F-35，但在新一代戰機研制上，英國去年宣布了第六代戰機暴風的研制計劃，法國、德國和西班牙共同簽署研發“下一代戰斗機”的框架協議。這些都表明了歐盟國家不愿意只有依賴美國這一種選擇，而是追求一定的自主性和獨立性。

在軍事行動合作方面，美國與歐盟國家也面臨新的“不協調”。7月初，美國政府敘利亞問題特別代表詹姆斯·杰弗里訪問德國時，要求德國向敘利亞派遣地面部隊，以替換部分美國軍隊繼續打擊極端組織“伊斯蘭國”殘余力量，遭到德國政府的抵制。這是2003年歐盟國家抵制美國入侵伊拉克后，美國與歐盟國家在軍事行動協調方面的重要分歧。

前路漫漫

如今，英國“脫歐”已成定局，這一方面削弱了歐盟的整體實力，另一方面也使得法、德成為無可爭議的歐盟軸心，兩國都明確支持歐盟防務一體化。在歐洲最重要的兩個大國取得一致的情況下，歐盟一體化可望取得一些積極的進展。但是，就實際情況而言，歐盟防務一體化仍然面臨諸多障礙。

法國總統馬克龍2017年上任以來，多次提出重塑歐洲，呼吁打造“真正的歐洲軍隊”。德國總理默克爾對此表示支持，并提議“設立一個設有輪值主席的歐洲安全理事會”。但是，在2018年11月13日的一戰終戰百年紀念活動中，美國總統特朗普嘲諷了馬克龍建立“歐洲軍隊”的主張。

其實，美國為歐洲防務一體化劃定了明確的界限。默克爾和馬克龍所謂的“真正的歐洲軍隊”，至少包含以下要素：獨立運行的指揮體系、實力充實（至少10萬～20萬人）的作戰部隊，以及獨立運行的指揮控制系統等。

但美國對歐盟防務一體化早就畫定了3條紅線，即不能把歐洲和美國分離開來、不能建立與北約相重復的架構、不得歧視北約中的非歐盟成員國。這3條紅線與歐盟防務一體化的主要訴求，即逐漸擺脫對美國和北約在安全領域的依賴，建立平等的歐美關系，明顯是針鋒相對的。

此外，防務開支也是個大問題。目前，在北約的防務支出中，美國占了70%，2020財年軍費達到7500億美元。而法國大約460億美元，德國只有455億美元。其GDP占比，法國只有1.8%，德國僅占1.3%。德國因為防務開支占GDP的比例太低，受到特朗普的一再嚴厲指責。然而，如果建設一支“真正的歐洲軍隊”，歐盟國家的防務開支肯定要超過GDP 的2%。特朗普對于法、德熱衷建設“歐洲軍隊”的嘲諷，大概含有“不當家不知柴米貴”的意味。

歐盟國家的內部協調也非易事。歐盟主要國家都既是歐盟國家，也是北約盟國，而其他的一些歐洲小國，有的只是其中一個組織的成員。這就為美國拆解和牽制歐盟防務一體化的努力提供了機會。到目前為止，歐盟防務一體化的努力，尚未有一個計劃或者動議，得到所有歐盟國家的支持。因此，歐盟防務一體化還面臨很多不確定性，還有很長的路要走。