地方投融資平臺轉型過程中的內部控制研究

□ 周海鵬

(西北政法大學 陜西 西安 710000)

一、前言

獨山縣，一個國家級貧困縣。原縣委書記潘志立罔顧獨山縣每年財政收入不足10個億的實際，盲目舉債近2億元打造“天下第一水司樓”“世界最高琉璃陶建筑”等形象工程、政績工程。《中國紀檢監察報》報道，2018年12月獨山縣債務高達400多億，但獨山縣預算報告顯示2018年末獨山政府債務余額80億，其中320億的缺口來自哪里？

據報道，獨山縣融資平臺數量眾多，10余家融資平臺經常作為融資主體向外融資，其中甚至有鎮級平臺。這些平臺大多于原縣委書記潘志立到任后成立。部分平臺注冊資本尚未到位，有的數億元注冊資本，實收資本僅有幾百萬。100%債務率為警戒線。獨山縣債務率遠超警戒線。從利息來看，獨山縣每年光支付債務利息大約40億，已超過綜合財力。獨山縣在2019年政府工作報告中稱，集中償債壓力較大。沒有處理好發展與風險的關系，沒有形成完善的“借用還”和“責權利”相統一的債務管理機制，債務總量大、還款時間集中，債務逾期存在“破窗”風險。

地方政府投融資平臺是我國特殊財政體制和投融資體制的產物，是地方政府在政策約束下的重要融資模式創新。地方投融資平臺在城鎮化過程中發揮積極作用的同時，也聚積了巨大的債務風險。在防范化解重大金融風險和監管政策趨緊的背景下，地方投融資平臺和政府信用的聯結逐漸被割裂，隱形擔保受到限制，城投融資能力減弱，防控風險和轉型發展迫在眉睫。建立完善的內部控制體系是平臺公司成功轉型的關鍵一步。

二、地方投融資平臺內部控制存在的缺陷

(一)內部控制環境

早期的地方投融資平臺公司由于與政府聯系緊密，領導班子多由政府官員兼任，采取“兩套班子，一套人馬”。這種安排，在地方投融資平臺發展前期確實存在一定優點：首先解決了人手不足問題，其次更方便政府對投融資平臺的控制。但是這種安排也存在巨大的缺陷。

第一，極易形成“一言堂”，董事會由一人說了算。絕對的權力導致絕對的腐敗，公司內部權力的不平衡，給很多投融資平臺公司留下隱患。

第二，公司高管由政府任命，缺少現代企業管理理念，忽視內部控制的重要性，造成內部控制缺位，或者形同虛設。

第三，監事會作用發揮受限，監事會成員多由政府人員或者公司內部人員兼任，失去了監事會存在的意義。

以獨山縣為例，其原縣委書記潘志立一人就決定了投融資平臺的融資，投融資平臺公司自身的治理結構、監事體系長期處于缺位狀態。

(二)風險評估

地方投融資平臺公司大多數以政府信任為背書進行債務融資，加上高管人員風險意識的淡薄，導致融資風險較大。

第一，地方投融平臺投資項目多為基建、民生類公共產品性質的投資，存在“搭便車”現象。公司不會過多的考慮償債問題，只是依據上級指示想方設法的進行融資。導致融資風險評估不足，過去舉債情況，沒有引起公司的重視。

第二，地方投融資平臺缺少風險管理系統，沒有設置專門的風險管理部門，或者設置了專門的風控部門，但是發揮作用有限。尤其是縣鄉一級小的投融資平臺，缺少風險評估機制，造成后續資金不足，平臺債務轉化為政府的隱性債務，加大地方債務風險。

(三)控制活動

地方投融資平臺在貸款融資過程中，存在無擔保貸款、多次抵押、虛增資本、抽逃資本等違規行為。由于有政府信用作為背書，有些地方投融資平臺沒有建立完善的投融資控制制度，或者控制活動執行不到位。具體表現為：

第一，內部控制制度缺位。部分投融資平臺，沒有內部控制制度，或者在投融資過程中，違反內部控制制度進行違規操作。獨山縣地方投融資平臺大額舉債，嚴重超出自身債務承受能力。

第二，投融資平臺預算控制不到位，甚至進行虛假預算。企業的預算管理是一個全面、重要的控制活動。尤其在重大投融資以及決策方面發揮著重要的作用。但在地方投融資平臺運營過程中，對融資規模的預算以及項目回報期的預算，存在制度不完善，甚至虛假預算等情況。

(四)信息與溝通

由于地方投融資平臺的政府背景，以及政府投融資需要，高管人員為了完成上級投融資任務，忽視內部控制制度，存在財務信息造假的傾向，從而導致財務信息失真，造成巨大的財務風險。

一方面，有些地方投融資平臺缺乏完善的財務會計核算制度，由非專業人員進行財務核算或者財務外包，在會計核算過程中，沒有嚴格的執行財務核算內部控制制度。另一方面，基層員工與領導層缺少信息溝通，信息反饋不及時，一些風險信息的傳遞收到影響，不能及時發現風險，防控風險。

(五)監督

完善的內部審計制度不僅能在內部控制管理以及風險防范方面發揮重大作用，而且能夠給企業帶來增值。但由于地方投融資平臺公司的特殊性，部分投融資平臺公司官僚主義風氣重，高管有政府背景，而且對于內部審計不重視，很難保證對于內部審計工作的積極配合。

另一方面，地方投融資平臺公司受政府管控較多，內部審計的獨立性受限較大，對于相關法規的執行監督不到位。信息的失真與溝通的不暢通，也限制了地方投融資平臺公司內部審計職能的發揮，內部審計往往處于滯后或者缺位狀態。

三、健全地方投融資平臺內部控制體系的對策

地方投融資平臺處于轉型發展的關鍵時期，完善的內部控制制度是完善現代公司治理的第一步。

(一)內部控制環境優化

地方投融資平臺轉型的方向是市場化，首先，我們應改革公司的治理結構，聘請職業經理人，提升管理層層適應市場化主體的能力，明確職責，減少股東干預企業經營決策活動。完善相關規章制度，加強外部監管，確保不相容職務相分離。

加強人力資源內部控制管理，建設完善的用人環境，建立市場化的招聘機制，弱化單位人員“公務員”思想。注重人員的培訓與激勵，提高人員的專業素質才能適應市場化的轉型之路。

(二)建立健全風險評估體系

(1)從領導層出發，設置權力制衡機制，將權力關進制度的籠子里，防止權力的濫用。

(2)結合轉型發展規劃，建立完善的風險防控指標體系，通過定性和定量分析的方法全面進行風險的評估。首先，對于自身債務風險進行充分評估，合理利用資金，提高自身債務償還能力。降低地方政府隱形債務擔保風險。可以與政府和金融機構結合，規范債務風險預警機制，確保債務規模在可控風險范圍之內。

(三)加強控制活動的落實與監督

嚴格落實控制活動，才能保持公司的可持續發展。完善不相容職務相分離與授權審批制度全面梳理平臺公司各項流程，對于關鍵崗位的關鍵風險控制點要重點關注，決策、執行與監督要職責明確，相互制約，防止出現“一言堂”的情況。對于重大決策要實行“三重一大”制度，實行集體決議；大額資金的使用嚴格執行聯批制度等。

(四)完善信息溝通與內部審計建設

建立完善的“上傳下達”的信息溝通體系，及時溝通，預防誤解與分歧，保障內部控制運行有效；設置總審計師一職，負責管理內部審計部門，總審計師直接對董事會負責，提高內部審計部門的獨立性，加強內部審計建設。

四、結語

地方投融資平臺處于轉型發展的關鍵期，內部控制體系的建立對于提升平臺公司治理能力，加快適應市場能力發揮著重要的作用。由于地方投融資平臺所處經濟發展環境與平臺規模都存在差異，應根據具體情況出發設計適應自身發展的具體內部控制措施。在全面深化改革的進程中，地方投融資平臺通過改革適應時代的發展，必將繼續發揮其在城鎮化過程中的關鍵作用。