全民閱讀城市建設的地方立法與實踐

周蔚華 邵士博

[摘 要] 全民閱讀已成為社會所關注的焦點，全民閱讀方面的立法狀況如何對于保證全民閱讀付諸于實施具有規范意義，而全民閱讀法律法規相關規定的實踐情況，是檢驗全民閱讀開展狀況的最有效的觀察窗口。本文選取了10個具有一定代表性的城市，對這些城市全民閱讀的立法情況從法律效力級別、發布部門、發布形式與法規內容等方面進行分析比較，并通過探究相關法律法規實施的活動多樣性、基礎建設保障性、參與群體廣泛性、各方力量支持性等實踐層面，從較為宏觀的角度進行歸納總結，發現其取得成績、工作亮點以及有待加強的方面，從而為今后全民閱讀的立法工作和實踐開展提供有益的借鑒。

[關鍵詞] 全民閱讀立法 全面閱讀活動 地方法規規章

[中圖分類號] G231[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-5853 （2019） 05-0012-10

[Abstract] Nationwide Reading Activity has become a focus of the society. While legislation on it has a normative significance for ensuring its practice， to analyze the execution of the rules and regulations is the most effective way to analyze the activity. This paper selected ten representative cities， analyzing and comparing the legislative situation of Nationwide Reading Activity in these cities from the aspects of legal effectiveness level， publishing department， release form and legal content of rules and regulations. And through exploring the diversity of activities， the guarantee of infrastructure construction， the broadness of participation groups， and the support of all forces carried out by relevant reading practices. The result of this paper is to put forward the achievements as well as shortcomings of nationwide reading activities， and provides suggestions for future legislative work and practice of Nationwide Reading in China.

[Key words] Nationwide Reading legislation Nationwide Reading Activity Local rules and regulations

閱讀是人類進步的階梯。中華民族是一個重視閱讀的民族，進入21世紀以來黨和政府更是把閱讀提高到前所未有的程度。2006年全民閱讀作為整體概念被正式提出[1]，從2014年開始全民閱讀連續六年被寫入《政府工作報告》。與此同時，文化自信作為“四個自信”的重要組成部分，被認為是更基礎、更廣泛、更深厚的自信[2]，而全民閱讀是增強文化自信的必由之路，文化自信與全民閱讀緊密相連、內在相通。

包括法規規章在內的公共政策作為黨和國家方針政策的一個有機組成部分具備價值宣傳功能 [3]，全民閱讀方面的立法狀況如何，對于保證全民閱讀付諸實施具有規范意義，而全民閱讀法律法規相關規定的實踐情況，是檢驗全民閱讀開展狀況的有效觀察窗口。對不同地區全民閱讀的公共政策進行文本分析和追蹤研究，在一定意義上可以反映不同地區的全民閱讀進展狀況，并從中發現一般性規律。本文從不同區域和規模、不同經濟發展狀況的城市中選取10個城市作為樣本，試圖檢視不同城市關于全民閱讀地方法規規章的頒布制定，以及對這些法規規章的落實情況，全面梳理目前全民閱讀在各個地區發展的大致面貌，總結不同地區發展所呈現的不同特點，為今后全民閱讀的進一步開展提供借鑒。

1 研究對象的選擇

1.1 城市的選擇

本文選取10個樣本城市分別是：北京、重慶、深圳、成都、杭州、武漢、青島、長春、鄭州、南寧。對城市的選擇考慮到其政治、經濟、文化發展水平，以及城市覆蓋地區和不同城市等級等，以求相對綜合地展現我國全民閱讀發展的全貌。城市地區的選擇覆蓋東、中和西部地區。城市等級分為：省級城市（直轄市）、副省級城市、地級市，其中省級城市（直轄市）包括北京、重慶，副省級城市包括深圳、成都、杭州、武漢、青島、長春，地級市包括鄭州、南寧。這里既有全國的政治、文化、科技和國際交流中心的北京市，也有文化資源相對不那么豐富的鄭州市和南寧市;既有深圳這樣的經濟發達沿海開發城市，也有長春等經濟狀況相對落后的東北城市。

1.2 文本的選擇

本研究選取的文本主要是10個城市關于全民閱讀的地方法規規章。2018年，國家新聞出版廣電總局頒布《關于開展2018年全民閱讀工作的通知》，以部門規章的形式對全民閱讀進行了部署。但各地對全民閱讀活動的落實情況如何，還需考察各地相關的法規規章及其實施情況。

本文以“北大法寶”法律法規數據庫為數據源，主要運用統計方法，以“全民閱讀”和“全民讀書”為關鍵詞（包括標題和內文）在數據庫中檢索，隨后從法規效力級別、發布部門、立法技術和法規內容四個方面，剖析樣本城市有關全民閱讀相關法規規章的制定與對推動全民閱讀開展的保障力度。

有關10個城市全民閱讀實踐的開展情況，本文的參考資料主要來自于各城市政府官方網站上的公開信息，以保證研究結果的可比性、準確性和可靠性。

2 不同城市全民閱讀法規規章建設情況

本文作者通過“北大法寶”法律法規數據庫，檢索地方法規規章文本，再經由人工篩選最終獲得有效樣本138篇（見圖1）。

從表1可以看出，各城市均頒布了有關全民閱讀的相關地方法規規章。北京、重慶頒布的相關法規規章數量較多，深圳、杭州、青島等東部城市頒布法規規章的數量次之，西部城市頒布法規規章數量差距大，成都高于南寧;中部城市武漢、鄭州和東北城市長春則頒布法規規章相對較少。

2.1 效力級別

各城市關于全民閱讀的法規規章效力級別包括四類，分別是地方性法規、地方政府規章、地方規范性文件、地方工作文件，法律效力依次遞減。在檢索的138篇關于全民閱讀的地方法規規章中（見圖2），以地方工作文件為主要形式，其次是地方規范性文件。地方性法規是指制定的地方國家權力機關依照法定的權限，在不同憲法、法律和行政法規相抵觸的前提下，制定和頒布的在本行政區域范圍內實施的規范性文件[4]。地方性法規由市人民代表大會或常務委員會通過，以“條例”為主要形式。地方政府規章是市人民政府以令等形式發布，具體名稱以“辦法、規定和實施細則”居多。其他規范性文件主要為市政府、市政府辦公廳以及市政府各委、辦、局所發布的諸如通知、意見等。其中，地方規范性文件主要用于保證制度的制定，具有規范效益。地方工作文件主要以頒布工作通知，以用于政府內部工作溝通為主，兩者的法律效力級別依次低于地方政府規章和地方性法規。

在效力級別最高的地方性法規中，僅有深圳、成都兩座城市通過了有關全民閱讀的相關法規。深圳頒布關于全民閱讀的地方性法規有4條，成都1條。深圳地方性法規分別是2019年《深圳市人民代表大會常務委員會關于修改〈深圳經濟特區醫療條例〉等二十七項法規的決定》第六點對《深圳經濟特區全民閱讀促進條例》的修改，2019年《深圳經濟特區全民閱讀促進條例（2019修正）》，2017年《深圳經濟特區質量條例》第三十條，2015年《深圳經濟特區全民閱讀促進條例》;成都頒布的地方性法規為2017年《成都市社區教育促進條例》第八條。地方政府規章中，僅有重慶市制定了《重慶市人民政府辦公廳關于進一步加強社區教育工作的意見》，采取以教育有關法規的模式保障全民閱讀的有效開展。地方規范性文件中，重慶和成都各有10部關于保障和促進全民閱讀的規章，數量較多。其余的城市中僅有長春和南寧沒有頒布關于全民閱讀的地方規范性文件。地方工作文件為各城市最常采取的法規形式，以北京頒布數量最多（26條），深圳、重慶和杭州相對次之，相對這4個城市而言，其余城市頒布地方工作文件數量較少。

2.2 發布部門

發布部門是指促進關于全民閱讀地方法規規章制定的主體。從法規文本的發布部門來看，深圳和成都的人大（含常委會）參與了相關全民閱讀法規規章的制定，其中深圳9條、成都2條。由人大（含常委會）制定的法規規章更具有執行力度和保障力度，深圳和成都的人大（含常委會）為其所在城市制定了地方性法規，表明有關全民閱讀的立法工作在這兩座城市建設規劃中的重要性。

除北京以外，其余9個城市中由政府頒布相關全民閱讀的法規規章數量均高于或持平由其他機構頒布的法規規章數量。表明各城市政府是保證全民閱讀順利開展的主要力量，通過規定政府在全民閱讀服務中的主體責任，達到調動和協調各方資源，使全民閱讀推廣服務達到效能最優化。

其他機構主要包括：各城市新聞出版局、教育局以及各區縣政府，它們在制定全民閱讀的地方法規規章中起到一定作用。值得指出的是，重慶和成都均設置了與全民閱讀相關的部門，分別是重慶讀書月辦公室和成都市全民讀書活動指導委員會，職能包括組織、負責、統籌等;北京16個區縣中有8個區縣（密云區、東城區、西城區、朝陽區、海淀區、石景山區、通州區、延慶區）均頒布了關于全民閱讀的政策法規，表明這些區縣對全民閱讀的重視。

2.3 發布形式

本文界定的法規規章發布形式主要是指頒布關于全民閱讀專門的法規規章。從分析可知，多數關于全民閱讀的要求和保障都包含在其他相關的法規規章中，如政府工作報告、十三五規劃綱要、社會建設要點、文化事業專項規劃等，僅有深圳、重慶和成都專門制定了關于全民閱讀的相關法規規章。

各城市缺乏獨立關于全民閱讀的法規規章，表現各地區對于全民閱讀的重視程度不夠，整個立法過程中產生和利用的經驗、知識和操作技巧不足，這將導致關于全民閱讀的法規規范不明確、不具體，進而導致法規缺乏針對性和可執行性。

2.4 法規內容

在法規內容的分析中，本文在閱讀和整理歸納的基礎上結合詞頻分析的統計方法，試圖檢視各城市關于全民閱讀法規規章內容制定的異同。在具體操作過程中，若整條法規規章專門為全民閱讀而制定，則提取全文本進行分析;若法規規章僅有部分內容涉及全民閱讀，則提取部分相關內容進行詞頻分析。

在剔除10個城市相關法規規章文本中的助詞、介詞和“全民”“閱讀”“文化”等高頻出現但實際含義不高的詞后，本文根據詞頻分析統計發現，“建設”“圖書館”“實體”“讀書節”“教育”等詞匯為出現較高的詞匯。同時，結合有關10個城市全民閱讀相關法規的研究發現，法規內容主要涉及四個方面，分別是閱讀活動開展、基礎設施建設、參與群體保障、各方力量協同。其中，以閱讀活動開展和閱讀基礎設施保障的相應法規規章居多。

各城市出臺相關法規規章保障全民閱讀活動的開展。在各地制定的相關法規中，關于保障全民閱讀活動走進學校、走進機關、走進農村、走進社區等“七進”的相關活動通知較多。如《深圳市關于2014年4 · 23世界讀書日活動的通知》《杭州市第三屆西湖讀書節的通知》等，活動主要以普及閱讀宣傳活動、“書香+”等形式為主。重慶語言文字工作委員會頒布《重慶市教育委員會關于開展中華誦重慶市第五屆經典誦讀比賽的通知》，重在全民閱讀進校園。鄭州《印發2011年精神文明建設工作要點通知》中開展創建學習型機關，且“機關”在鄭州關于全民閱讀法規中出現頻率高。《青島市基本公共服務體系建設行動計劃的通知》要求開展“全市農村讀書節”等全民閱讀活動。重慶、成都、南寧在全民閱讀進社區方面出臺了相關文件，《重慶市人民政府辦公廳關于進一步加強社區教育工作的意見》指出，在推進社區文化建設中，要利用已有的社區圖書館推出“全民閱讀周”“文明市民日”等終身學習活動;成都頒布《成都社區教育促進條例》表示，各部門要提供全民閱讀等服務走進社區;南寧《2014年文化新聞出版工作》表示，推進全民閱讀活動，要舉辦社區藝術節等。

保障閱讀基礎設施建設，是其中重要的部分。各城市保障的基礎設施主要包括：圖書館、書店、書屋、全民閱讀網、公共數字閱讀終端建設等[5]。詞頻統計顯示，在北京和武漢的法規文本中，“書店”為出現頻次較高詞匯。“圖書館”在重慶、深圳、杭州的法規文本中出現較多。如北京《關于支持實體書店發展的實施意見》《武漢市實體書店扶持暫行辦法》，重慶《關于印發重慶市公共圖書館管理辦法的通知》，深圳《印發深圳文化創意產業振興發展規劃（2011―2015年）的通知》等。

在參與群體保障方面，著力推動重點群體、困難群體、特殊群體閱讀。各地方法規規章中，關于保障參與群體的主體以殘疾人、老年人、農民（農民工）、青少年居多。如《重慶市人民政府關于印發重慶市“十三五”加快殘疾人小康進程規劃的通知》，要求豐富殘疾人精神文化生活，全民閱讀工程要提供適合殘疾人的服務內容和活動項目。《成都市教育局關于舉辦2016年全民終身學習活動周的通知》開展針對居民、農民的各類教育培訓和學習體驗活動，并面向老年群體開展多種形式的教育服務，不斷滿足老年人的學習需求。《武漢市人民政府關于進一步做好為農民工服務工作的意見》豐富農民工精神文化生活，引導農民工積極參與全民閱讀等各類群眾文化活動。《深圳市人大常委會關于深圳市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要草案的審查結果報告》突出倡導全民閱讀，重視青少年和兒童閱讀，關注勞務工閱讀，建設全國讀書文化的領軍城市。

在參與主體方面，要求各方力量協同，引導社會各界的參與。如北京鼓勵“愛好者協會”等力量，打造亮點活動品牌，構建傳統文化傳承與保護體系;加強統籌協調相關部門，對各種社會力量參與閱讀活動進行規范，如《杭州市人民政府辦公廳關于公布2017年度杭州市政府采購目錄和限額標準的通知》《鄭州市推進基層綜合性文化服務中心建設工作實施方案的通知》都明確了有關全民閱讀活動的組織與承辦負責方。

綜上所述，從138份地方政策法規中可知，目前10個城市關于全民閱讀活動的開展呈現如下特點：（1）各地區關于全民閱讀的重視程度差距大;（2）高效力級別的法規較少;（3）參與部門主要以政府為主，其他部門為輔助;（4）關于全民閱讀的要求和保障都包含在其他相關的法規規章中，單獨關于全民閱讀的法規規章少。（5）關于全民閱讀法規的制定中，重點關注閱讀活動的開展和基礎設施的建設。

3 全民閱讀相關法規的落實及實踐情況

在關于全民閱讀的實踐開展研究中，本文基于前述關于法規內容的分析，從以下四個研究要素分別對實踐情況進行分析：活動多樣性、閱讀基礎設施保障性、參與群體廣泛性、各方力量支持性。

3.1 活動多樣性

開展豐富多樣的閱讀活動有利于增加群眾對閱讀的黏性，通過多元化的活動形式，可以讓閱讀走進公眾的生活，從而傳播文化思想，引導群眾提高素養。通過比較分析各城市政府網站上的公開信息，發現以下特點。

首先，每個城市就“書香中國”都展開了相應活動，并且以各城市命名開展“書香+”系列活動，如“書香京城”“書香青羊”“書香江城”“書香綠城”“書香青島”“書香長春”等。在“書香+”系列中，北京開展的活動數量較多，北京市堅持開展 “書香中國·北京閱讀季”，且各區縣每年都相應地展開關于“書香+”的活動，如書香海淀、書香東城、書香延慶等;同時，各城市重視和發揮各類媒體的宣傳優勢，相繼開展主題閱讀活動和全民閱讀宣傳活動，使全民閱讀活動能切實惠及廣大人民群眾，如各市開展的各種朗誦大賽以及創新閱讀節等。

其次，各城市結合各地區獨有的特點開展不同類型的閱讀活動。例如杭州以“西湖讀書節”展開具有當地特色的閱讀活動。西湖是杭州獨有的景區，以“西湖”命名讀書節帶有地域特征，更像一種“閱讀+城市”的綜合象征。杭州市政府在全民閱讀活動的品牌設計上更具備策劃性，含有較強的識別要素，使之成為閱讀推廣活動的名片。南寧市政府在全民閱讀活動中，注重宣傳當地少數民族非物質文化遺產，突出當地的文化特色。他們通過“我最喜愛的桂版書”閱讀活動，將富有地方特色的文化傳遞給更多群眾，實現了“既傳承又發展，既發展又保護”的雙贏目標。長春市政府在開展閱讀活動中，結合長春電影制片廠的優勢，重點采取放映公益數字電影的方式，放映場次達22000場。

再次，雖然10個城市中大都出臺了關于全民閱讀“七進活動”的保障法規，但是在實踐層面卻僅以走進農村和走進學校的活動居多，次之則是走進社區、走進家庭、走進機關，而走進軍營、走進企業的相關活動較少。全民閱讀不僅僅只是政府、新聞出版機構、媒體的工作，還應該包括眾多其他力量，其中教育部門、高校以及科研機構的配合尤為重要。全民閱讀走進學校將現代文明成果通過教育的直接方式傳遞給民眾，提高學生的綜合素質水平。各城市均關注閱讀與教育的關系，積極倡導全民閱讀活動走進校園，如深圳市政府積極展開“書香校園”活動，引導學生勤奮讀書、快樂讀書，大力營造好學求實的書香校園氛圍;青島市舉辦“中小學讀書節”;鄭州圖書館開展“中小學生走進圖書館”系列活動等。在走進校園的全民閱讀活動中重點關注少兒學生群體，使讀書成為學生健康發展的重要源泉。

在全民閱讀走進農村的活動中，青島落實情況良好。青島市深入開展多種形式的全民閱讀活動，提升農家書屋建設水平，開展農家書屋示范點建設。青島從2010年起開展了一系列關于全民閱讀走進農村的活動，包括“書香新農村”評選活動，以及“全市優秀農家書屋管理員”“示范農家書屋”“書香農家評選活動”等。

在開展全民閱讀進社區活動方面也出現了一些亮點。比如，重慶市南岸區南山街道文峰新街社區開展“共享+全民閱讀”共建書香文峰，以社區文化室為基地，通過“四季閱讀”“親子共讀”等主題活動，用“小手牽大手”的方式將閱讀輻射到整個社區;成都定期展開“推進全民閱讀、建設書香青羊”書香社區、優秀閱讀推廣組織的評選活動，營造全民閱讀的良好氛圍;長春市2018年開展帶領讀者走進新社區推廣全民閱讀活動等。

在全民閱讀走進家庭活動中，重慶2018年開展了“書香潤萬家”家庭閱讀活動，在全市各區縣開展了家庭故事會、親子閱讀會、好書分享會等家庭閱讀活動2000余場，讓越來越多的家庭認識閱讀、重視閱讀、愛上閱讀。

3.2 基礎建設保障性

在建設和完善閱讀基礎設施中，各城市都取得了一定進展，相繼得到政府財政的支持。北京、重慶、深圳、杭州、青島分別將全民閱讀寫入政府工作報告。其中北京和杭州尤其強調閱讀基礎設施的建設，北京市強調支持圖書館、實體書店等文化設施建設，打造書香北京;杭州市打造文化惠民工程，試點推進24小時開放型“杭州書房”，新建成高品質農村文化禮堂320個。其他城市也同樣重視閱讀基礎設施的建設，如長春2019年首家城市閱書房正式投入使用，城市閱書房自2018年7月5日試運行以來已經辦理了讀者證397張，借還文獻3846冊，深受附近居民的喜愛。

北京作為直轄市具備完善的全民閱讀設施體系，2019年北京市委市政府持續推動全市實體書店建設，市級財政投入1億元扶持200家實體書店，同時在全市加快閱讀空間、書香驛站等閱讀場所的建設。近年來，北京市也不斷加大對閱讀設施的投入，如北京市西城區向15個特色閱讀空間頒發“西城區特色閱讀空間”標志牌，已經初步形成由2家公共圖書館、1家少年兒童圖書館、23家街道圖書館為骨架支撐，1家公共藏書樓為特色，57家特色閱讀空間和書香驛站為補充，流動閱讀、數字閱讀設施設備為輔助的“書香網絡”。在朝陽區，由約140臺24小時自助圖書館，248個流動圖書館固定服務點，8家城市書屋等構成的“四網一體”多維度公共閱讀服務體系，讓書香每時每刻都觸手可及。

3.3 參與群體廣泛性

全民閱讀強調“全民”，因此呼吁群眾廣泛參與，各地的法規規章把殘疾人、農民（農民工）、兒童、老年人作為重點關注的群體，但在各城市全民閱讀的實踐開展中，我們發現針對前三類人群開展的活動較多，而關于老年人的閱讀實踐活動則相對較少。

少兒為各城市關注的重點群體。北京開展“閱讀北京”大型少年兒童讀書活動，為45萬人次小讀者送書香，自開展以來已累計吸引近550組家庭共計1700余人參與，活動文章累計閱讀量超2萬次;重慶獨立建設的少兒圖書館每周開放時間不少于40小時;深圳重視青少年和兒童閱讀，關注教育與閱讀的關系;成都開展農村留守兒童贈書等，表明各地都將推動少兒閱讀作為全民閱讀的重點之一。

縮小城鄉閱讀差距也是全民閱讀工作之一。2017年我國成年國民人均紙質圖書閱讀量為4.66本[6]，而城鄉居民閱讀狀況差距較大，不管是在傳統載體上，還是在數字化載體上，農村居民的閱讀率、閱讀量和城鎮居民相比都落后不少，特別是農村兒童的閱讀與城鎮兒童相比差距較大。在我國廣大的農村地區，特別是貧困地區，公共閱讀仍是鄉村文化建設的一大軟肋，甚至還有很多人不知道閱讀為何物，更不知道去哪里閱讀。青島市政府為了保證農民的基本文化權益，縮小城鄉地區文化差異，努力建設農家書屋，開展農民閱讀節等文化惠民系列工程;武漢市政府也加大對困難閱讀群體的扶持，努力促進農民工社會融合，引導農民工積極參與全民閱讀等各類群眾文化活動，推進“兩看一上”活動;重慶市政府補充更新農家書屋讀物，推動廣播電視“村村通”向“戶戶通”“模擬通”向“數字通”升級等。

各地也加大投入保障困難群體的閱讀。如北京“扶貧+閱讀扶智計劃”于2018—2020年期間在西藏、新疆、青海、湖北等北京對口支援和對口協作地區，積極把北京的優質資源和全國文化中心發展成果向邊緣地區推送，實現全民閱讀的根本目的;長春“追夢杯”殘疾人全民閱讀活動在聚業社區圖書館啟動，在51.4萬殘疾人中開展全民閱讀。

3.4 各方力量支持性

相較于前三個研究要素，各方力量支持性要素在各城市的落實情況相對薄弱。各方力量的支持首先應體現在法規規章的支持與保障上，深圳是10個城市中唯一頒布全民閱讀促進條例的城市，該條例的頒布為后續開展全民閱讀活動提供保障。深圳市被授予“全球全民閱讀典范城市”稱號，四次蟬聯“全國文明城市”稱號。深圳市全民閱讀活動有法規的保障使得活動的輻射范圍加大，更加便于營造書香社會。

除了法規規章的保障，通過行政資源的保護也可促進全民閱讀的發展。全民閱讀是文化強國的一項重要舉措，在這一文化活動中，新聞出版行業毫無疑問擔起了主力軍的重任，各地新聞出版部門和機構盡力做好工作，向公眾提供出版物指導，出版大量優秀的文化作品供讀者閱讀。與此同時新聞出版行業也在改善服務條件，提高服務水平，保證全民閱讀有效推進。成都市新聞出版行業全力支持全民閱讀發展，在成都新聞出版業發展“十二五”規劃中，強調新聞出版要發揮行業力量，加強全民閱讀工程陣地建設。同時，成都市文化廣電新聞出版局明確主要職責的內設機構和人員編制，確保專業人員指導圖書館建設等。

此外，各城市在實踐中還善于利用行業協會以及社會名人等力量。北京市政府動員引導社會其他力量，充分發揮熱心閱讀推廣的社會名人力量等，如閱讀推廣組織“潯美朗誦藝術協會”，定期組織閱讀會、朗誦培訓、詩歌誦讀比賽等，并同步開展線上活動，為朗誦愛好者提供交流學習平臺，協會成員已超過350人。在建立閱讀推廣人隊伍的工作中，各地采取以開展優秀的閱讀人為示范代表，充分調動社會力量。如深圳讀書月組委會和深圳市文體旅游局聯合主辦評選全民閱讀示范單位、示范項目、優秀閱讀推廣人，充分調動這些力量的引導作用，促進全民閱讀活動的發展。

綜上所述，10個城市在選取的四個研究要素上都相繼開展了各類實踐探索。其中以活動多樣性完成情況最好;其次是在參與群體廣泛性上，均保障了全民參與、重點群體閱讀;閱讀基礎設施的建設主要依賴于政府的支持，由當地經濟發展水平決定;在各方力量支持性上，法規支持相對薄弱。

4 研究發現

4.1 共 性

探析各城市、地區發展全民閱讀的不同特點之后，可以發現出一些共同性認知。

首先，城市經濟發展水平的高低與全民閱讀的發展呈現一致性。文化從來都是與社會經濟緊密聯系的，它由經濟決定又對經濟有巨大的反作用，全民閱讀作為文化產業的重要組成部分必然受到經濟發展的影響。在10個城市中，直轄市（北京、重慶）和東部城市（深圳、杭州、青島）經濟發展良好，在2018年GDP破萬億城市的榜單中，北京、深圳、重慶位居前五，且從我國GDP整體分布來看，東部沿海城市也牢牢居于經濟主導地位。從本文的分析可看出，無論是有關全民閱讀法規規章的頒布，還是有關全民閱讀實踐活動的開展，直轄市和東部城市都領先于中部及西部城市，中部及西部城市全民閱讀的發展則不相伯仲。成都坐落于西部，但經濟發展水平也較高，在2018年GDP破萬億城市的榜單中位居第八，在本文所選的10個城市中僅次于重慶，其經濟發展高速度促進了全民閱讀開展的多元性和廣泛性。

其次，有關全民閱讀地方法規規章的制定可以對其實踐起到規范作用，法律效力級別越高代表具備更強的指引作用。根據我國《立法法》的規定，不同層級的法律只能在其權限范圍內設定法律權利義務。本研究中，法律效力級別較低的地方工作文件是10個城市關于全民閱讀立法的主要形式，只能基于本轄區的需要就地方性事務作出規定。因此，應積極制定和頒布法律效力級別高的地方性法規（如深圳），為所在城市形成完善的閱讀法律保障體系。此外，較多城市缺乏單獨針對全民閱讀的相關法規規章。因此，沒有對各地全民閱讀工作的開展起到良好的指引作用和強制作用。各地政府應重視有關全民閱讀的立法工作，保障全民閱讀活動在法規的保障下有效開展。

再者，閱讀基礎設施的建設作為有效的傳播知識與引導閱讀的重要方式，對全民閱讀發展有著重要的促進意義。為了加大推廣全民閱讀的力度，各個城市的政策法規都明確表示需增加閱讀基礎設施并加大對閱讀基礎設施的保護力度，使建設實體書店、圖書館、書屋成為全民閱讀的主要發展策略。“實體”的意義，是補充虛擬無法提供的真實體驗，當今互聯網技術的不斷發展，較多的民眾會選擇線上閱讀的方式，但是2018年第十六次全國國民閱讀調查顯示，我國成年國民人均紙質圖書閱讀量為4.67本，說明依然有民眾將線下閱讀當做一種不可替代的閱讀方式。實體書店是城市的靈魂，閱讀能給喧鬧繁華城市中的人們帶來心靈的沉淀，兩者組成一個共同體，構建起書本與閱讀人之間的橋梁，因此書店所承載的是尚未被技術化的傳統情感。圖書館的意義在于給大眾平等的閱讀權利保障，盡可能多地提供給大眾免費和廉價獲取知識和信息的機會，使社會不會因為信息獲取能力上的不透明和不平等而產生不公平。發展全民閱讀活動，建立閱讀設施物質場所是必須之舉，從而使推廣閱讀、引導閱讀、培養閱讀習慣以及建立閱讀素養擁有物質保障。

最后，各城市關于全民閱讀的地方法規規章均強調公共性這一特征，在各城市的法規文本詞頻分析中，“公共”出現詞頻較高。表明全民閱讀應當保障每一位公民的閱讀權益，使更多的人民群眾享受到文化發展的成果。各地地方法規規章中突出“公平”“公共服務”“公共物品”“公共文化服務體系”等概念，倡導民眾普遍參與全民閱讀，突出全民閱讀共享、共有、共用之意。因此，公共性體現出全民閱讀所傳遞的本質，即在全體民眾參與的前提下，保障實現群眾的利益，保證全民閱讀的“利他性”“分享性”的實現。新時代，我國的主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需求和不平衡、不充分的發展之間的矛盾，因此強調文化發展成果的共享性，著眼全民閱讀的公共性，促進公共文化形成是我國當前解決主要矛盾的出路之一。全民閱讀作為一種公共文化服務應當實現均等化，政府在這之中應該發揮引導和推動作用，維護民眾平等參與以及平等享有的公共權益。同時，搭建公共服務平臺，使之能夠滿足民眾以及消費者的閱讀需求。

4.2 特點和不足

4.2.1 各地全民閱讀發展特點

從總體情況來看，各個城市關于全民閱讀的開展有著相似的涉及面，也因各城市的經濟發展現狀和城市人文特點不同，而存在著顯著的不同。

東部城市：法規機制完善，數字閱讀領先。東部和沿海城市經濟發達，促進文化發展的多樣性。所選的3個東部城市：深圳、杭州、青島全民閱讀發展速度和普及程度相對平均，說明全民閱讀在東部城市有著較為深入的發展。

東部城市法規規章相對完善。2010年深圳率先在全國推動全民閱讀工作，2016年4月1日《深圳經濟特區全民閱讀促進條例》正式實施，令這座引領全民閱讀風向的典范城市“如虎添翼”。青島市政府從2009年起，每年都相繼出臺關于全民閱讀工作方案的通知，2019年青島市文化和旅游局4月15日正式推出《青島市2019年全民閱讀工作實施方案》，確定2019年持續開展超過200項全民閱讀活動。

東部地區強調數字閱讀的力度強于其他城市。2019年青島市突出數字閱讀引領青島全民閱讀新時尚;2018年杭州承辦以“新時代 新閱讀 新向往”為主題的2018年中國數字閱讀大會，強調對數字閱讀的重視，如“杭州構建網絡文學重鎮”“多媒體融合悅讀進萬戶”等;《深圳經濟特區全民閱讀促進條例（2019修正）》中也突出數字化閱讀服務。

中部城市：各地發展懸殊，宣傳亟待加強。中部地區占據地理面積廣，包含城市眾多，各城市之間發展水平不一。受限于經濟水平的發展，中部地區文化發展稍顯緩慢，故從全民閱讀推廣的范圍和開展閱讀活動的頻次來看都相對落后。

首先，整體來看，中部城市全民閱讀發展水平相對緩慢，有關全民閱讀的地方法規規章總體數量少，且各方力量參與少。武漢、鄭州、長春有關全民閱讀的相關法規規章均由政府頒布，鮮少統籌協調其他相關部門配合或發動社會各界力量。

其次，中部地區3個城市有關全民閱讀的發展產生了較大懸殊。從法律法規的數量來看，武漢、鄭州對于全民閱讀法規規章的制定高于長春市。同時，在閱讀基礎設施的建設層面上，僅有武漢出臺大力支持實體書店發展的相關法規規章。但從全民閱讀的活動推廣程度上來講，長春優于鄭州，武漢最為薄弱。長春市針對全民閱讀開展的活動普及人群包括：政府人員、學生、教師、社區居民、殘疾人、困難職工等，受眾群體廣泛，而鄭州開展的活動受眾群體主要是學生，證明全民閱讀在中部地區各地發展呈現不均衡的趨勢。

西部城市：行業力量支撐，文化特色保留。西部地區大部分為我國經濟欠發達地區，但這里民族眾多、地域遼闊，是少數民族分布較集中的地區之一，故具有發展文化產業得天獨厚的優勢，西部城市文化遺產豐富，致力于挖掘城市傳統文化內涵，努力恢復文化印記。南寧結合其地域性、民族性和多元性的文化特點，在全民閱讀中強調對非物質文化遺產的保護，讓少數民族文化借助全民閱讀得以承傳和普及。但值得注意的是，西部地區尤其是南寧市，缺乏對全民閱讀法規規章的規范和制定，應引起當地政府的重視，加強法規規章對全民閱讀的保護，激發西部文化的活力，發揮獨有的文化資源優勢，打造出具有西部獨特文化特色的全民閱讀活動。

成都作為西南地區商貿物流中心和綜合交通樞紐，是西部地區重要的中心城市，且成都2018年經濟發展總量居我國第八位，全市實現地區生產總值15342.77億元，實現城鄉居民人均可支配收入42128元、22135元，依靠快速發展的經濟，其文化產業發展水平也相對較高，全民閱讀在成都落實質量較好。成都新聞出版行業大力支持發展全民閱讀，在成都新聞出版業發展“十二五”規劃中強調新聞出版要發揮行業力量，對全民閱讀起到推動作用。新聞出版利用多渠道的新聞報道、推薦書目和書評等作品優勢、利用新聞出版行政資源以及相關聯的行業協會等推動著閱讀的發展，從而形成全民閱讀的社會潮流[7]。

除了按地區劃分以外，北京和重慶兩個城市作為直轄市，在全民閱讀的開展中有著獨特的發展模式，并有著一定的優勢。北京作為國家政治、文化、國際交往、科技創新四大中心地位，全民閱讀推廣發展良好。重慶是長江經濟帶重要聯結點以及內陸開放高地，高文化發展水平助力建設書香重慶。北京、重慶無論是在法規規章的數量上，還是關于全民閱讀四個研究要素的落實情況上，均取得了不錯的成績。近年來，北京市積極推動地方立法，開展《北京市全民閱讀促進條例》立法調研，預期完成北京市全民閱讀立法工作報告。根據統計，2018年北京市全民閱讀綜合閱讀率達到93.48%，遠高于全國平均水平。重慶市啟動全民閱讀公益活動，有效組織多方力量推動豐富多彩的全民閱讀活動，保障活動范圍普及全體民眾。同時，北京和重慶重視全民閱讀的基礎設施建設，兩市都有各自的全民閱讀工程。北京市政府從2016年起，每年的財政預算對全民閱讀工程項目均有專項支持，2018年北京全民閱讀工程項目預算為1296萬元，共新建實體書店126家。且2019年北京市委市政府將持續推動全市實體書店建設，市級財政將投入1億元扶持200家實體書店，在全市加快閱讀空間、書香驛站等閱讀場所建設。此外，兩市都有成立相關部門：北京閱讀季領導小組辦公室、重慶市讀書月辦公室等，匯集各方力量保證全民閱讀的有效開展。

4.2.2 不足與問題

通過總結分析，本文發現，目前在全民閱讀的發展中存在著以下幾個方面的不足。

第一，專門關于全民閱讀的地方法規規章相對較少。除了深圳以外，剩下的9個城市均缺少單獨關于本地全民閱讀法規規章。以立法的方式保障和規范全民閱讀的發展，不僅能夠保障每一位公民的閱讀權益，同時能促進閱讀行為進而振興中華文化。國家新聞出版廣電總局《關于開展2018年全民閱讀工作的通知》明確指出，要將全民閱讀工作納入法治化軌道。目前各城市缺乏專門關于全民閱讀的地方法規規章，導致各地對全民閱讀發展重視程度不足，無法保障后續實踐活動的順利開展，存在長效發展隱患，同時也將導致全民閱讀缺少客觀的考核標準和效果評價體系，進而產生資源浪費的現象。

第二，法律效力級別相對較低。從10個城市全民閱讀的法規規章比較中發現，在效力級別最高的地方性法規中，僅有深圳、成都兩座城市擁有有關全民閱讀的相關法規，其他城市的法規規章都是以地方規范性文件和地方工作文件為主。各城市法規規章法律效力級別低，將導致法規在執行性和強制性上缺乏力度，不利于政府和相關部門對其進行有效管理和開展工作。

第三，缺乏規范的財政資金支持渠道或標準。全民閱讀作為國家文化發展重點項目工程之一，應得到政府財政支持，包括對出版業、書店、閱讀活動等相關支持。在檢索各個城市每年對全民閱讀的資金支持時，較少發現有關的預算資金等內容，或者發現預算資金來源口徑各不相同，有的來自專項的全民閱讀工程，有的來源于文化體育與傳媒支出、宣傳部門預算報告，還有的來源于文化和旅游的公共預算等，缺乏統一的口徑導致不具備可比性。另外，北京、重慶、成都、青島、長春等市都有各自的全民閱讀工程，但在對此專項工程的財政資金支持上，僅有北京市明確提供支出預算。全民閱讀是一種公共事務，需要一定的財政資金予以支持，缺少統一的財政資金衡量標準，導致較難衡量政府在其中所起到的引導作用。

第四，缺少對新時代閱讀方式以及對新技術的規范。隨著移動互聯網時代的發展，包括即將到來的5G時代，傳播格局和媒體生態都即將轉型，數字閱讀將成為未來不可忽視的重要閱讀方式之一。各城市的地方法規規章中均提及支持數字閱讀，在實踐的開展中也均宣傳數字閱讀方式，但并沒有城市在實踐的開展中指出如何規范數字閱讀方式。在數字閱讀中，讀者可能被大量的垃圾信息充斥，從接觸的大量信息中有效提取有價值的營養顯得迫在眉睫。由此可見，目前全民閱讀工作與國家的要求、群眾的需求、時代的發展還是存在一定的差距。

第五，各方力量協調組織發展相對薄弱。全民閱讀在各城市的實踐中，主要是靠政府部門和其他相關部門引導，而社會個人力量（社會名人、文化名家等）和行業協會力量（優秀的閱讀推廣機構等）起到的作用則相對較少。受行業協會自身性質的影響，它們的成立模式處于自愿性，因而不具備強制性，導致行業協會在全民閱讀中的作用受到限制。但行業協會和社會名人的參與將助力全民閱讀的發展，因此在全民閱讀發展中應該調動它們的主動性和積極性。

第六，缺乏對優質內容讀物的推薦和閱讀引導。本研究發現，各城市在全民閱讀的開展中均強調要提高群眾的閱讀水平和強化優質閱讀內容推介，然而在實際推廣過程中卻沒有提及何類讀物為優秀讀物，因此導致受眾只知需加大閱讀，卻不知該讀哪些書，更不知道哪些書值得讀。在當前全民閱讀的大背景下，人們越來越關心讀什么書、怎樣高質量讀書，因此在優質閱讀內容的推介中，應為受眾提供一些可參考的書目，讓閱讀群眾從魚龍混雜的書目中發現具備價值的讀物，進行精品閱讀。

5 研究建議

鑒于以上分析，本文提供以下建議，為今后各城市全民閱讀法規規章的制定和全民閱讀實踐的開展提供參考。

第一，加強推動有關全民閱讀的立法工作。各地方人大及其常委會在立法中應起到主導作用，廣泛征求各界的意見和建議，明確立法原則和立法目標，并召開聽證會，推動全面閱讀法規規章的完善。

第二，制定法律層級效力較高的地方法規規章，通過全面的體系建設，為全民閱讀法規提供上位法保障和制度依托，進而保障提高公民的閱讀興趣，培養公民閱讀習慣，提升公民閱讀能力，保障形成良好閱讀的社會氛圍。

第三，給予全民閱讀項目專門的財政預算資金。各地政府部門應定期就該議題召開會議，制定相關財政預算和明確政策指標，并配套安排專業人員督促相關工作的落實，保證全民閱讀工作有效開展。

第四，加強規范數字閱讀技術。各城市的出版社以及公司等應積極使用先進的閱讀技術，同時，應保障數字閱讀的規范性，確立閱讀作品的電子書制作權利和傳播權利，保護閱讀作品的版權。

第五，完善職責體系，協調各組織相互配合。各城市全民閱讀的發展多由當地政府、市委或文化廣電新聞出版局等負責，應鼓勵呼吁各相關協會力量和個人力量的參與，使前后兩者彼此配合，產生協同效應。

第六，對優質閱讀內容給予相關建議和引導，相關部門應向民眾提供可選優質閱讀的書目清單，引導人民群眾閱讀相關作品，培養良好的閱讀習慣。

作為當前我國文化發展的全局戰略，全民閱讀應引起全社會的重視。本文根據選定的10座城市有關全民閱讀的地方法規規章和實踐活動進行分析，簡要分析了目前全民閱讀在不同地區開展過程中的現狀和問題，希望該研究能為今后全民閱讀推廣提供參考借鑒，以期助力全民閱讀在我國取得進一步的發展。

注 釋

[1]張文彥，徐升國. 從全民閱讀活動到全民閱讀國家戰略：全民閱讀十年回顧[J]. 出版發行研究， 2016（4）：5-10

[2]操菊華，康存輝. 全民閱讀：增強文化自信的重要路徑[J]. 出版發行研究，2018（5）：14-18

[3]任弢， 黃萃，蘇竣. 公共政策文本研究的路徑與發展趨勢[J]. 中國行政管理，2017（5）：96-101

[4]全國人大常委會法制工作委員會國家法室，武增，全國人大常委會. 中華人民共和國立法法解讀[M]. 北京：中國法制出版社， 2015：256

[5]徐振云，王璐璐.服務型社區實體書店建設的必要性與可行性研究[J].出版科學，2019，27（1）：84-87

[6]飛鴿. 2017國民閱讀調查報告發布：兩成以上國民改讀書為聽書[J]. 商業文化，2018（12）：70

[7]陳佘美子，李林霞，劉和文. 論新聞出版在全民閱讀中的推動作用[J]. 懷化學院學報，2015（4）：126-128

（收稿日期：2019- 06-26）