改革開放以來江蘇省行政區劃調整的歷史回顧

◎張 磊

（中國社會科學院研究生院，北京102488）

提 要：改革開放以來，江蘇省行政區劃變更頻繁，突出表現在市管縣體制的確立和城市型政區的擴展上，這一變化與經濟上政府主導城市化進程的需要相一致。總的來看，這一時期行政區劃的調整對江蘇省經濟、社會的發展和進步，對城市化進程的推進，都起到了一定的促進作用。針對江蘇區劃中仍然存在的一些問題，未來應從上層和基層、宏觀和微觀、長遠和近期等多個方面共同推進，一方面積極推進全省整體的行政區劃改革，確立符合省情和適應市場經濟要求的、有利于建設全面小康社會的行政區劃體系和政府管理體制；另一方面，在不與現行法規沖突的情況下，關注小城鎮行政區劃體制的創新和基層政區即城鄉社區的建設。

行政區劃是國家對行政區域的劃分，是國家權力的空間或地域的分割和配置體系的主要方面。國家根據政權建設、經濟建設和行政管理的需要，遵循有關的法律規定，充分考慮政治、經濟、歷史、地理、管理等因素，按照一定的原則，將全國領土劃分成若干層次、大小不同的行政區域，并在各級行政區域設置相關的地方國家機關，實行行政管理。行政區劃調整變更的內容按具體情況可以分為以下幾類：建制變更、行政區域界線變更、行政機關駐地遷移、隸屬關系變更、行政等級變更、更名。在實際工作中，一個地方一次行政區劃變更，可能只涉及上述幾類中的一項，也可能涉及幾項。

1949 年6 月，江蘇全境解放，設蘇北、蘇南行署和南京市3 個省級行政區。1953 年1 月，3 個省級行政區合并，恢復江蘇省建制，南京市降為省轄市，并將省會設在南京市。1958 年3 月至1959 年1 月，原江蘇省松江專區9 縣（嘉定、寶山、上海、松江、金山、川沙、南匯、奉賢、青浦）和南通的崇明縣相繼劃歸上海市管轄，松江專區撤銷。其后直至“文化大革命”結束，江蘇區劃變動頻繁，包括地（縣）的合并、分立和市的建立、撤銷，以及行政區域界線的調整和政府駐地的遷移等，由于當時政治形勢的多變及法規的缺乏和廢弛，使得行政區劃的調整隨意性較大。1978 年后，隨著中國改革開放進程的推進，行政區劃工作開始重新納入規范化軌道，其標志就是原來“文化大革命”時期被各級“革命委員會”所代替的省、地和縣、市、區各級人民政府(專員公署)相繼恢復，行政區劃的調整變更也逐漸有了法律、法規等的依據。

1978 年之后，至今40 年間，江蘇省行政區劃變更頻繁，突出表現在城市型政區和“市”建制的設置上，變化的原因更多地出于經濟發展的考慮，出于政府主導型的城市化進程的需要。目前，江蘇省的行政區劃雖仍有變更，但其基本格局和態勢，經改革開放40 年的調整，已初步確定。總的來看，這一時期行政區劃的調整對江蘇省經濟、社會的發展和進步，對城市化進程的推進，都起到了一定的促進作用；但不可否認，其中仍然存在不少問題，有微觀操作失當的緣故，也有宏觀政治體制局限的因素。本文即在全面梳理1978年以來江蘇省行政區劃調整變化過程的基礎上，分析歸納其中好的經驗與存在的問題。

一、改革開放以來江蘇省行政區劃調整的概況

改革開放以來，江蘇省的行政區劃調整變更相當頻繁，大體上經歷了恢復、市管縣改革、縣級政區改革、城市型政區擴展、縣以下基層政區調整等幾個階段。其中以在各層級政區均普遍出現的建制變更最為突出，影響也最大。本文的分析也主要圍繞建制變更這一主線展開。需要注意的是，這里的階段劃分只具有相對意義，即以該階段占主導地位的政區改革模式命名，但該模式并非僅局限于該時段，此前此后都仍有該類政區設置方式出現。

（一）恢復設市階段（1978～1982）

南京、蘇州、無錫和常州曾經都有過市的建制，且均為地區中心，故在1979 年國家工作重心轉移到經濟建設上來之后，中心城市的作用開始受到重視，便被首先恢復設市。這時的設市模式還是沿用過去的“切塊設市”的傳統方式，即在傳統計劃經濟體制下，依據“市縣分立、城鄉分離”“城市工業、農村農業”的二元經濟結構，以縣的中心城鎮或縣、市中心以外的重要的工礦鎮、交通樞紐、風景名勝點、邊境口岸等地及其近郊析置市，市縣并存，城鄉分置。簡言之，即以縣(自治縣、市)的部分行政區域析置市。這種模式在改革開放以前一直是我國的主要設市模式。這種模式下，呈現市、縣同城的環狀包圍形態，市區范圍狹小，周圍為縣域政區。同時，該階段新設市也是采用“切塊設市”的方式。另外，還恢復了一些過去被合并的縣。

（二）市管縣改革階段（1983～1985）

我國的市領導縣體制，萌發于市制創立之初，1926 年漢口市(今武漢一部分)轄漢陽縣，開市領導縣體制之先河。1949 年底，江蘇地區就有無錫（下轄無錫縣）、徐州（下轄銅山縣）實行市管縣體制。從1958年開始，出于解決大中城市蔬菜副食供應考慮，實行市領導縣體制的范圍迅速擴大，由江蘇省首先開始，然后在全國展開。但1960 年代初期的自然災害和經濟困難，導致絕大多數市領導的縣又劃回專區，市領導縣陷入低潮；以后雖有緩慢恢復和回升，但平均每個市領導縣的數量明顯減少，不到1960 年的三分之一①。1982 年，中共中央以[1982]51 號文件發出了“改革地區體制、實行市領導縣體制”的通知，提出在經濟比較發達的地區，撤銷地區行署，實行市領導縣制度。1983 年，國務院正式批準江蘇省全面實行“市管縣”體制，將62 個縣劃歸11 個地級市領導，由此產生的示范效應促進了“市管縣”體制在全國范圍內的迅速普及。

市管縣改革的具體實踐模式有三種，分別是地市合并、劃縣入市和建市領縣。地市合并是指地區行政公署與該行署駐地的地級市政府實行機構合并，建立新的地級市政府而領導周邊各縣的一種模式。地市合并式是“市管縣”改革的主流模式，如蘇州地區與蘇州市合并，建立新的地級蘇州市，并根據發展需要對區劃進行了調整。地市機關合二為一，由市政府領導周圍各縣的改革，解決了長期以來由兩個行政級別相同的機構并立一個地方而產生的諸多矛盾，打破了地市分立體制下“市府抓工業，行署抓農業”的舊格局，從城鄉分治走向了城鄉合治，極大地推動了城鄉一體化戰略的實施，是地方行政改革的一大亮點。

劃縣入市模式是指從城市周圍地區劃入一定數量的縣歸地級市領導的模式。一般來說，采用這種模式領導縣的地級市，具有一定規模，工商業也比較發達，但卻不是地區行政公署的駐地。江蘇的南京、無錫、常州、連云港等市均屬這種模式。常州市、無錫市原來就是地級市，但不領導縣。1983 年3 月，江蘇從已撤銷的蘇州、鎮江地區劃入武進、金壇、溧陽三縣歸常州領導，江陰、宜興、無錫3 縣歸無錫市領導。這種模式下，一般來說，市所領導的縣數量相對較少。

建市領縣模式是指該地區原來并無地級市建制，而為了實行市管縣的體制，新設立一個地級市，并由它來領導周邊各縣的模式。采用這種模式的地區，一般來說工商業不太發達，城市規模也比較小，地區行政公署設在縣級市或城鎮上。具體形式又有三種：一是將原縣級市升格為地級市領導各縣，如1996 年宿遷經國務院批準，組建地級宿遷市，并將原縣級宿遷市分設宿豫縣和宿城區，并領導沭陽、泗洪等縣；二是將縣改市升格為地級市、地區行署機關改為市政府機關而領導各縣；三是將地區行署機關直接改為地級市機關，新設市建制而領導縣。

（三）縣級政區改革階段（1985～1992）

包括縣改市、市改區、縣改區等多種形式。

幾乎與撤地設市、市領導縣體制實行的同時，我國的設市模式也開始發生重大變化，從以前的切塊設市，發展成為“整縣改市”，即將整個縣的范圍改設為縣級市，或幾個縣合并為一個（縣級）市，或撤銷市外圍的縣并入（縣級）市，市建制迅速增加，縣建制大幅減少。這種模式為改革開放以來全國及江蘇省所普遍采用。

20 世紀八九十年代，這種模式在全國各地掀起了一次區劃改革的小高潮，這是我國城市化進程中的一件大事。江蘇省也積極推進這項工作，將城鎮人口集聚多、經濟發展水平高、工業產值高的一些市轄縣進行了“撤縣設市”。在這一時期，蘇南原有的縣基本都改成了市，成為中國最為密集的“市管市”(地級市管轄縣級市)區域之一，蘇中、蘇北也都新增了一批縣級市。②

（四）城市型政區的擴展階段（1992～2001）

市轄區是由市管轄的一級行政區域單位，其行政地位一般相當于縣。市轄區是大中城市不可分割的有機組成部分，是中等以上城市之下一個不可缺少的管理層次。由于市轄區是出于為市分擔城市管理服務職能的需要而設置，它實質上具有市的行政分治區的地位，是市的一種內部結構，因此市轄區在行使其職權上，不具有一般地方行政單位那樣的獨立性。

隨著江蘇省經濟、社會的發展和城市化的推進，城市發展從外延的數量擴張開始向內涵的增長轉變，培育經濟中心、培育特大都市，成為新時期的城市發展戰略。適應這一轉變，首先從管理體制上就要求拓寬城市發展空間，城鄉統籌，協調發展。

2001 年前后，為解決經濟社會迅猛發展帶來的市級發展空間不足的難題，江蘇省在全省范圍內全面開展了“市管縣”體制下的“撤市建區”改革，如南京的江寧縣、揚州的邗江縣撤縣建區；蘇州的吳縣市、無錫的錫山市、常州的武進市等撤市設區。隨著撤縣設區和撤（縣級）市設區的推進，都市區政府直轄范圍不斷擴大，市轄區數量增多，縣和縣級市數量急速減少，地級市市轄區面積更是呈幾何倍數擴大。

（五）縣級以下基層政區改革階段（2001～2018）

與上述改革同時，縣級以下政區的改革也一直在進行之中，如撤區(區公所)、并鄉、建鎮，以及縣級市內部設立街道辦事處等。應該說，隨著縣級以上政區調整改革的基本完成和趨于穩定，縣級以下政區的改革成為此后一段時期行政區劃改革的重點。在縣級以下基層政區的改革中，以小城市尤其是建制鎮的發展最為突出，也最具特色。

鄉鎮行政區劃調整的出發點是，適應經濟社會發展的需要，改革不適應生產力發展的原有區劃格局，形成合理的鄉鎮規模和布局。通過調整促進農村各種生產要素在更大范圍向小城鎮集聚，優化資源配置，減少重復建設，加快小城鎮建設步伐，精簡鄉鎮機構和人員，提高行政管理效率，減輕財政和農民負擔，更好地促進經濟社會發展。

以縣級丹陽市為例，該市曾在2001 年對鄉鎮行政區劃進行了調整，從29 個鎮調減到23 個，在優化城鄉布局、提高城鎮發展水平上發揮了積極作用。但隨著經濟社會的發展，現有鎮數量多、規模小、布局不合理等弊端日益顯現，小城鎮建設相對滯后，很大程度上制約著經濟社會的全面協調可持續發展，進一步推進鄉鎮行政區劃調整勢在必行。2005 年全市23 個鎮調整到13 個，調減率達到43.5%。此次鎮行政區劃調整以鎮為單位，實行地域相鄰、整建制合并，原則上不跨區域、不打破鎮與鎮的界限。具體量化標準是，原則上重點中心鎮規模達到8 萬人，一般建制鎮規模達到5萬人。

2013 年，圍繞城鎮化和城鄉一體化發展戰略，江蘇省積極穩妥地開展行政區劃調整工作，進一步優化了政區規模結構和空間布局。經國務院批準，南京市將秦淮區與白下區合并設立新的秦淮區，將鼓樓區與下關區合并設立新的鼓樓區，并將溧水縣和高淳縣分別撤縣設區。另外，東海、贛榆、灌云、灌南、如皋、張家港、江陰7 個縣（市）和連云港市連云、新浦、海州3個區對部分鄉鎮行政區劃進行了調整。全省一季度共撤銷2 個縣、撤并2 個區，新設立2 個區；撤并31 個鄉鎮，新設立13 個街道辦事處。截至2013 年3 月底，全省共有13 個設區市，100 個縣（市、區），其中22 個縣、23 個縣級市、55 個市轄區，900 個鄉鎮（其中鄉79 個、鎮821 個），362 個街道辦事處。全省鄉鎮平均規模為90.02 平方公里、6.19 萬人；街道辦事處平均規模為83.09 平方公里、5.38 萬人。2013 年后，江蘇鄉鎮繼續撤并，同時隨著城市化的進行，撤鎮設街道辦事處的步伐加快。到2018 年底，全省有13 個設區市，96 個縣（市、區），其中縣19 個、縣級市22 個、區55 個，767個鄉鎮（其中鄉44 個、鎮723 個），491 個街道。

二、江蘇省行政區劃調整的成效與不足

改革開放40 年來，江蘇省經濟、社會發展的成就，江蘇人“敢為天下先”的精神，早已聞名全國。這其中，每一步的發展，每一次靈活的市場機制的建立，都或多或少地受到傳統的、嚴格的、計劃經濟體制下的、較多剛性的行政區劃及其管理體制的制約。因此，每一步的改革，也都或遲或早伴隨著上層建筑——行政區劃的調整。總的來看，江蘇省最近40 年來經濟、社會的迅速發展，城市化的迅速推進，是與行政區劃及其管理體制的調整優化分不開的。調整改革到位，就顯示出巨大的促進作用，如市管縣體制的確立對于培育區域中心，撤縣設區對于大都市的健康和迅速擴張，撤鄉建鎮對于小城鎮的成長，都順應或引導了城市化的發展趨勢。同樣，由于現有體制的束縛和難以突破，也造成一些較大的損失和迷惘，如囿于憲法和法律的規定，縣以下不能轄市，則導致一些實際上已具備城市規模和實力的真正的城市反而無法設市，制約了城市的健康、快速發展，已經嚴重滯后于江蘇省城市化的進程。

（一）積極意義

就江蘇省而言，1978 年至今的行政區劃調整和變更，在不同的時期、面對不同的發展要求，采取了不同的措施和方式。其實際上起到的積極作用，概括起來可以分為兩個方面，或者說在兩個階段有不同表現，發揮了不同的作用：一方面是撥亂反正，意在恢復此前為“文化大革命”等政治運動所破壞的政區體系和管理秩序；雖然只是恢復，還沒有認識到（更不要說改革）原有政區體系的弊端，但相對于此前的混亂和無序，這種有秩序的狀態本身就足以獲得社會穩定和經濟增長的效果。另一方面則是發展與改革，意在為滿足國家在新時期的經濟發展目標與政治發展訴求，而克服政區中所存在的制度性的、體制性的障礙；與之相對而言，城市型政區的改革更多源于經濟層面的發展動機。由于中國政治體制改革滯后于經濟體制改革，因此，行政區劃調整改革的重點在城市型政區(地級市、縣級市、鎮和市轄區)，其對城市化的促進作用也發揮得最為充分。江蘇省由于民族區域分布的相對簡單，而城鄉居民自治也還處于最低的聚落層面，尚未上升至政區層面，故還沒有對現有政區格局造成直接沖擊。因此，行政區劃的作用也突出表現于推動和促進大、中、小各級城市的發展，加速城市化發展進程，即在推進城市經濟發展和城市化進程(指外延城市化)方面起到的作用最為明顯和直接。

改革開放以來江蘇省普遍開展的行政區劃調整，對推進城市化進程至少要以下三個方面的意義：

1．直接擴大了中心城市用地與功能重組的空間，提高了城市競爭力

20 世紀80 年代中期以后，我國在行政區劃管理制度上普遍實行了“市管縣體制”，這對促進城鄉一體發展起了積極作用。但是由于與我國整體的行政體制、經濟體制不相匹配，尤其是與我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中，地方經濟利益主體性不斷增強的發展事實不相適應，已經成為區域—城市經濟發展中的制度性障礙。在區域經濟落后的地區，中心城市實力弱小，形成了“小馬拉大車”的現象；在經濟發展快速的地區，由于市管縣體制造成的中心城市與周邊縣市利益分配的不公，引發了尖銳的矛盾；在江蘇，“市管縣”基本已經演化為形式上的“市管(縣級市)”，中心城市無力組織區域的整體發展，諸侯割據愈演愈烈，諸如惡性競爭、重復建設、環境污染、市縣同城等問題，已經成為經濟社會發展中的惡疾。隨著國際、區域競爭的日益加劇，為了強化中心城市的競爭力，在既有制度短期內難以進行系統性改造的情況下，行政區劃調整就成為不得不采取的必要手段。近年來，江蘇省部分地市進行了力度頗大的區劃合并，撤市設區，如蘇州市撤吳江市設吳江區，常州市撤金壇市設金壇區，揚州市撤江都市設江都區，直接擴大了中心城市用地與功能重組的空間，為提高城市競爭力減少了空間上的制約。

2．減少管理層級，促進要素流動與合理集聚

由于行政區劃單元直接界定了地方各級政府的經濟利益主體地位，在現有的行政管理、財政稅收、干部考核等體制的影響下，謀求本行政單元內利益的最大化就成為十分自然的現象。但是這樣的“行政區經濟”從宏觀的區域層面效果看，則表現為整體效益的缺失。以行政區劃為界線形成的種種制度性門檻，成為制約經濟、社會要素合理流動的障礙；層級過多的地方行政管理體系，也造成了管理成本、制度交易成本的升高，效率低下，而這些顯然是和市場經濟的要求不相符。行政區劃調整減少了政府管理的層級，降低了經濟社會要素流動中的門檻，使得各種發展要素可以更多地在市場規律的作用下，實現集聚發展和規模效益的最大化。

3．促進了政府職能轉變，推動了政府管理制度的創新

由行政區劃調整所帶動的行政管理制度創新，是加快推進城市化進程最具根本性的動力之一。合理的行政區劃設置與調整，可以促進行政管理模式、管理制度的調整與創新。例如在“撤市設區”區劃調整過程中，對被撤銷的縣級市給予了“特殊的政策”：在規定的“過渡期”內，除城市規劃權實行統一管理外，保留“縣級”經濟的各項權限并享受“區級”經濟、社會發展的各項待遇。我們暫且不去評論這些“特殊政策”的正面與負面效應，但是這正說明了行政區劃調整以后，地方政府已經意識到要突破既有“市管縣”體制或“市轄區”體制的束縛，試圖摸索建立一套新的、適應市場經濟發展要求和現階段中國經濟、社會發展特征的管理模式，與之相應，政府的職能也必須發生大的轉變。可以預料，隨著城市化進程的加快，地方政府、企業、社會公眾的利益關系將發生更快、更大的變化，行政區劃調整的意義及其衍生的問題也將表現得更為明顯，在這個過程中受到沖擊最大的將是政府。因此可以說，之前，在中國是政府主動去推動社會改革與制度創新；而今后，將是市場、社會推動政府管理職能與體制的變革

（二）問題與不足

由于行政區劃分割可能造成制約城市化進程的問題，主要集中在政府提供的公共服務效率和公正等方面。所謂效率問題，主要是諸如基礎設施因行政區分割而重復建設、公用服務業達不到規模經濟等方面的問題；所謂有效問題，主要是涉及因行政區分割造成的公用服務活動范圍縮小，缺少了機構間的協調，進而減小了服務的有效性；所謂公正問題，主要是涉及到因行政區分割造成的城市政府稅源的不平衡及公眾待遇的不平衡，從而造成的不公正現象。此外，由于行政區劃分割造成的缺乏區域整體發展戰略、城市發展沖突等問題也是廣泛存在的現象。

實踐中，形成地方多元行政主體間利益沖突的基本原因之一，就是行政區劃的分割。③行政區劃是政府行事的地域性束縛，對于企業、公眾而言，由于行政區劃導致的經濟運行或生活成本、發展機遇獲取、利益分配的不一致，也是進一步加劇地域分割的重要原因。在城市—區域網絡不發達的階段，行政區劃僅僅作為政府行政事權的劃分界限；而在城市—區域網絡化發展時期，行政區劃卻往往成為壯大本地利益的政治依據和空間依據，通過建立于行政區劃之上的各種政治、經濟制度(或政策)壁壘以謀取本地利益的最大化，尤其是邊界地區更成為矛盾的焦點。

由于行政區劃的調整變更更多地屬于政治體制范疇，該項權力主要由中央政府嚴格掌握，地方政府相對處于軟弱和無力的地位，這與在經濟領域向地方政府分權形成鮮明對照。因此，即使是在江蘇省這樣一個市場經濟發達、經濟制度創新活躍的省份，在行政區劃以及相應的地方政府管理體制方面，也就是在政治領域，自身的創新之處依然乏善可陳。可見，行政區劃方面的改革仍然困難重重，而行政區劃改革所能夠發揮的作用也還依然受到很大局限(目前主要局限在經濟領域和外延的城市化方面)。當然，這方面問題就不僅僅是江蘇省自身所能解決的了。

從江蘇省改革開放以來經濟、社會的迅速發展，城市化水平的迅速提升和政治文明的進步等方面來看，總體說來，行政區劃這一上層建筑的調整變革是順應了本省改革的實踐，成就也是主要的。當然，由于國家政治體制改革的滯后以及有關憲法和法律的規定，行政區劃領域仍然存在一些問題和束縛，還不能完全適應現實經濟、社會發展的需要，還需要不斷在實踐中摸索新的模式，進行制度創新。就江蘇省而言，雖然有些矛盾是深層次的，涉及國家體制或憲法、法律的規定，但可以進行改革試點，嘗試推出新的行政區劃方式。目前來看，適應江蘇省大規模城市化進程的需要，行政區劃改革仍然需要以城市地區管理體制創新作為繼續改革的重點，如都市區及其內部的管理方式(包括地級以上城市的區的獨立性增強、街道的落實、社區的建設等)，縣和縣級市內部的管理體制(駐地鎮改設街道等)，以及小城鎮的發展(培育中心鎮)等。這里，可能以大都市區內部行政區劃調整最具直接的經濟效益，而以小城鎮行政區劃體制的創新和城市、鄉村基層(準)政區即城市社區和村民委員會的建設最具突破性和長遠意義，并且因其受到的限制較小，制度創新的空間也較大。作為改革開放先行一步的江蘇省，完全可以在不與現行法規沖突的情況下，從這兩個方面入手，大膽改革、大膽創新。