利用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新機構編制管理方式的思考

● 深圳市委編辦

利用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新機構編制管理方式是提升機構編制工作精細化水平的主要路徑。深圳市探索推進大數(shù)據(jù)綜合應用平臺，以機構編制業(yè)務為導向，推進機構編制大數(shù)據(jù)應用，重點是提供部門行業(yè)職能狀況分析，提升職能定位準度；提供多維度機構編制資源配置分析，助力配置結構優(yōu)化；提供機構編制運行監(jiān)測，實時掌握部門動態(tài)；提供日常辦公服務，加強組織隊伍建設。

黨的十八大以來，機構編制工作內涵不斷豐富，傳統(tǒng)管理手段相對粗放、效能不高，不適應機構編制部門職能定位變化的需求，給機構編制管理帶來挑戰(zhàn)。在新形勢下，探索利用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新機構編制管理方式，實現(xiàn)深度的業(yè)務分析和決策支持，有助于提升機構編制工作精細化、科學化水平。

一、當前機構編制管理方式面臨的制約

一是存量數(shù)據(jù)未充分挖掘，數(shù)據(jù)應用意識有待加強。廣東省深圳市經濟社會高速發(fā)展，人口快速增長，各項政府管理服務、企業(yè)經濟行為、公民社會活動等產生大量數(shù)據(jù)，但政府各部門對數(shù)據(jù)價值的挖掘還未形成常態(tài)機制，應用程度也不深入。在歷輪機構改革和日常機構編制管理中，深圳市沉淀了大量有價值的數(shù)據(jù)資源。近年來，通過推動信息化建設，為數(shù)據(jù)的存儲和應用提供了基礎。但當前數(shù)據(jù)對機構編制部門工作的支撐效果并不明顯。

二是職能管理環(huán)節(jié)相對薄弱，制約行政資源配置效果。職能管理處于機構編制管理的上游環(huán)節(jié)，其直接影響機構設置、編制資源配置等下游環(huán)節(jié)的成效，影響行政資源配置的整體效果。新時代的機構編制工作對職能管理提出了更高要求，簡政放權、強區(qū)放權、權責清單、“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革等都緊緊圍繞職能這一核心要素展開。而與職能核心定位相矛盾的是，職能管理長期以來屬于機構編制管理中較為薄弱的環(huán)節(jié)，規(guī)范程度不高。

三是審批決策參考依據(jù)不足，影響管理科學化水平。機構編制部門正確履行機構編制審批決策，要求立足經濟社會發(fā)展全局、綜合多個領域開展研究工作，深入查找問題、研究問題并形成有效解決問題的方案。然而，當前實際可供機構編制部門參考、分析、研判的信息資源來源渠道少，且未有效關聯(lián)，信息資源向業(yè)務應用的轉化率偏低，無法有效滿足審批決策的需要。

四是綜合監(jiān)管體系不完善，動態(tài)監(jiān)測手段匱乏。從完善機構編制綜合監(jiān)管體系的要求來看，當前機構編制監(jiān)管工作還存在不足。例如，部門聯(lián)動有待加強，機構編制部門與紀檢、監(jiān)察、組織、人事、審計、財政等部門還未專門就協(xié)同監(jiān)管方面形成有力的信息化支撐，制約了各類監(jiān)管信息的充分互動，影響多部門聯(lián)合監(jiān)管的效果；又如，機構編制動態(tài)監(jiān)測功能不完善，無法進一步了解部門實際活動情形，沒有形成對機構編制異動的實時預警機制，不利于違紀違規(guī)問題的預防管控；再如，機構編制評估體系尚不健全，不能及時掌握機構編制執(zhí)行情況，存在的問題難以體現(xiàn)到優(yōu)化機構編制資源配置相關舉措中，不利于加強機構編制問題源頭治理。

二、利用大數(shù)據(jù)提升機構編制管理效能的思路

針對當前機構編制管理方式所面臨的問題和制約，可充分利用大數(shù)據(jù)及其相關技術所具備的優(yōu)勢，把基于大數(shù)據(jù)的全新理念和一系列工具融入機構編制各項業(yè)務中，助推新時期機構編制管理效能提升。一是發(fā)揮大數(shù)據(jù)的全數(shù)據(jù)分析處理（非隨機分析或抽樣調查）優(yōu)勢，克服傳統(tǒng)“小數(shù)據(jù)”分析范圍狹小、誤差難以把控等缺陷，提供精準度更高的機構編制業(yè)務分析；二是利用大數(shù)據(jù)的核心預測功能，對機構編制管理所處環(huán)境、面臨形勢等作出趨勢研判，提供具有前瞻性的決策參考；三是利用大數(shù)據(jù)源于現(xiàn)實、反映現(xiàn)實的特點，有效掌握機構編制管理對象客觀情況，使機構編制管理措施更加有的放矢、機構編制監(jiān)管更加有力；四是通過數(shù)據(jù)關聯(lián)，把機構編制相關的各類分散、孤立的數(shù)據(jù)有機聯(lián)系起來，充分盤活現(xiàn)存豐富的數(shù)據(jù)資源，突破表層深入挖掘隱藏訊息，真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)“礦藏”的價值。

按照上述基本思路，為實現(xiàn)利用大數(shù)據(jù)提升機構編制管理效能的總體目標，建議地方積極探索建立機構編制大數(shù)據(jù)綜合應用平臺，以機構編制業(yè)務為導向，推進機構編制大數(shù)據(jù)應用。一是提供部門行業(yè)職能狀況分析，提升職能定位準度。根據(jù)職能管理的主要任務，設計職能轉變趨勢分析、職能關系結構分析、職權事項優(yōu)化分析、職能模糊搜索查詢等多個功能子模塊，助力理順政府部門間職能關系、促進各部門更好履行職責等；二是提供多種維度機構編制資源配置分析，助力優(yōu)化機構編制配置結構。充分運用機構編制實名制數(shù)據(jù)、人口和地理空間等城市公共基礎數(shù)據(jù)、特定行業(yè)或部門綜合數(shù)據(jù)等進行知識挖掘，提供基于行政管理層級間、地理空間、專門領域等不同維度的資源配置建議；三是提供機構編制運行監(jiān)測，實時掌握部門相關動態(tài)。利用數(shù)據(jù)關聯(lián)、智能比對等技術手段，編織機構編制運行監(jiān)測“大數(shù)據(jù)網(wǎng)”，實現(xiàn)機構編制動態(tài)監(jiān)測，加強違規(guī)違紀行為預警和發(fā)現(xiàn)；四是提供日常辦公服務，加強組織隊伍建設。設計各類辦公拓展應用服務，包括檔案電子化管理、人力資源分析、公文統(tǒng)計分析等；五是提供數(shù)據(jù)可視化展示，有效傳達數(shù)據(jù)信息。利用圖像處理技術提供類型豐富、生動形象的大數(shù)據(jù)分析結果展示，推動大數(shù)據(jù)分析從后臺到前端，以利于機構編制業(yè)務生產中更直觀地應用大數(shù)據(jù)，以及更快形成數(shù)據(jù)應用習慣；六是發(fā)揮大數(shù)據(jù)驅動作用，推動管理手段創(chuàng)新。通過大數(shù)據(jù)應用這一新技術提升原有管理方式的實施效能，并在技術驅動下催生新的機構編制管理手段。如通過職能分析、機構編制資源配置分析等大數(shù)據(jù)應用助力推動統(tǒng)籌使用各類編制資源。

結合深圳市政府信息化管理的體制機制，初步提出機構編制大數(shù)據(jù)應用整體架構，包括五個層級和三項機制。五個層級：數(shù)據(jù)源層、數(shù)據(jù)采集層、數(shù)據(jù)管理層、數(shù)據(jù)分析層、應用服務層；三項機制：內部數(shù)據(jù)整合機制、外部數(shù)據(jù)采集管理機制、市委編辦與市大數(shù)據(jù)資源管理中心協(xié)同管理機制（見圖1）。

數(shù)據(jù)源層主要對機構編制管理相關數(shù)據(jù)的屬性進行描述和界定，提供基礎支撐。具體包括政策法規(guī)依據(jù)數(shù)據(jù)、參考數(shù)據(jù)、職能數(shù)據(jù)、實名制數(shù)據(jù)、改革數(shù)據(jù)、臺賬數(shù)據(jù)、法人數(shù)據(jù)、監(jiān)管數(shù)據(jù)、公共基礎數(shù)據(jù)、專項數(shù)據(jù)等與機構編制管理相關的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)采集層主要實現(xiàn)對機構編制管理相關各種數(shù)據(jù)的采集。整合機構編制臺賬管理系統(tǒng)、權責清單系統(tǒng)、OA系統(tǒng)等機構編制部門內部系統(tǒng)的各類數(shù)據(jù)；通過與市大數(shù)據(jù)資源管理中心系統(tǒng)對接，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)資源共享采集；獲取外部數(shù)據(jù)，包括市委巡察和經濟責任審計相關數(shù)據(jù)、專項改革對象綜合數(shù)據(jù)，以及互聯(lián)網(wǎng)資訊、科研機構研究資料、企業(yè)提供服務等其他外部數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)管理層主要解決機構編制管理相關數(shù)據(jù)的標準管理、質量管理以及存儲。依托專業(yè)技術力量，對各項內部、外部數(shù)據(jù)進行相關處理，同時利用分布式文件存儲、數(shù)據(jù)庫等技術手段存儲和管理機構編制相關數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)分析層主要通過數(shù)據(jù)挖掘、關聯(lián)分析、語義分析、預測性分析、可視化分析、模式識別等多種大數(shù)據(jù)分析技術，實現(xiàn)從數(shù)據(jù)向知識的轉化，為提升機構編制業(yè)務辦理效能提供助力，為機構編制審批決策提供支撐。應用服務層主要為各類應用服務提供數(shù)據(jù)訪問接口、控制方式、編程框架等，利用其可拓展性特點，以可視化的方式嵌入政府職能分析、機構編制資源配置分析、機構編制運行監(jiān)測等服務功能模塊，以實現(xiàn)機構編制大數(shù)據(jù)應用的具體目標。

內部數(shù)據(jù)整合機制。一方面，在機構編制部門各業(yè)務系統(tǒng)之間建立數(shù)據(jù)接口，實現(xiàn)系統(tǒng)數(shù)據(jù)自動、實時推送。另一方面，提供可視化操作界面，由各業(yè)務部門主動推送業(yè)務系統(tǒng)以外日常辦公產生的各項數(shù)據(jù)。外部數(shù)據(jù)采集管理機制。一方面，建立由機構編制部門負責管理的數(shù)據(jù)中轉平臺，集中獲取并暫存外部數(shù)據(jù)源單位提供的相關數(shù)據(jù)。另一方面，針對數(shù)據(jù)的時效性、全面性制定數(shù)據(jù)質量標準，為體制機制和機構編制配置的深度分析提供基礎。市委編辦與市大數(shù)據(jù)資源管理中心協(xié)同管理機制。以服務協(xié)議明確服務內容、權責邊界、應急管理等問題；委托大數(shù)據(jù)資源管理中心提供大數(shù)據(jù)應用設備和數(shù)據(jù)安全保護；明確基礎數(shù)據(jù)共享內容，建立機構編制相關數(shù)據(jù)質量管理規(guī)范等。

圖1 深圳市機構編制大數(shù)據(jù)應用架構