以“金融創新”為思路實現政府和社會資本合作模式的有效推廣

文/張蘭蘭 何昀倩 方榮祥 來燕，湖南啟域方略企業管理咨詢有限公司

經濟社會要發展，首先要解決動力問題，不解決動力問題，就談不上發展的問題，而發展的根本在創新。十八屆五中全會指出，要樹立“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，把創新發展放在發展全局的核心地位，在進入經濟社會“新常態”的模式下，實現中國發展歷程中一次深刻的變革。

“要讓市場在資源配置中發揮決定性作用”，按照黨十八精神，本文旨在“改革、創新、發展”的理念下，梳理政府和社會資本合作（簡稱PPP）模式下的諸多問題，剖析PPP模式在基礎設施和公用事業領域推廣過程中出現的融資難問題，并提出有針對性和創造性的建議或對策。

1 政府和社會資本合作（PPP ）模 式

PPP（Public-Private-Partnership），即公私合作模式，是指在提供基礎設施或其他公用服務的情況下，公共部門與私營部門可能建立的一種合作伙伴關系。該合作關系不同于以往的政府采購模式，主要體現在雙方在項目實施中的全程參與、平等協商、風險共擔、利益共享四個方面。實踐證明，PPP合作模式能夠切實有效的提高項目的建設和運營效率，降低項目實施的各類風險，從而更大限度的提升現有資源的使用效率，更大范圍的達成公共部門和私營部門的合作意向，以及更大可能的滿足公眾對公用設施的使用需求。

加大推進政府和社會資本模式在基礎設施和公用建設領域的推廣，一方面有助于約束地方政府的債務規模，優化財政收支體系，加快政府職能的轉變，另一方面也能夠引入優質的社會資本，合理分擔項風險，共享項目效益，從而實現提高項目效率、激發民間資本的投資活力的目的。從當前政企合作模式的金融實踐來看，效果顯著，成果喜人，但也出現了很多的問題亟待解決。

2 政府和社會資本合作模式融資難問題突出

2.1 項目前期融資困難

好的項目要融到資并不難。通過PPP模式方式運作的項目，雖然政府不再為項目背書，但是政府也承擔了一定的項目需求風險，在合理的交易結構的設置下，項目收益穩定可期。然而就目前統計來看，全國PPP項目無論是數量和規模都在迅速增長，然而項目的落地率卻很低，根據筆者從業實踐，這一問題的癥結重點還是在融資。簡單梳理，融資難主要有以下三個原因：一是從當前入庫項目類別看，絕大多數項目屬于市政工程類和交通運輸類，而該類項目幾乎無法使用“使用者付費”的方式覆蓋項目投資成本，政府必須給與一定的財政補貼，而無法形成項目現金流的項目都很難獲得資金的青睞；二是項目交易結構設計存在不合理。比如項目周期，大多數的PPP項目合作期限都沒有通過合理的論證，既不考慮項目資產的折舊，也不考慮項目設計特許經營權的行業特點，更沒有考慮當地的發展現狀及未來規劃，而金融機構對于融資的回收期又是極其看重的，因此項目周期的隨意性增加的項目資金風險，金融機構放貸顧慮多；三是項目參與方幾乎以建設公司為主，而以運營公司為參與主體的很少，基于資本的逐利性，建設公司更注重于建設期的利潤獲取，而PPP模式的本質是“輕建設，重運營”，資本的回報大部分來源于合理有效的項目運營，因此參與方的短期逐利也會是項目融資難的一大原因。

2.2 項目融資模式單一

基礎設施和公用事業領域，絕大多數項目融資還是采取銀行貸款的方式，然而這條路能不能走得通目前存在很大的疑問。通過P PP模式的去銀行貸款，雖然程序上不存在任何問題，但是依舊是項目公司負了債，政府不承擔相應的債務責任，但是銀行為規避風險還是更愿意給有國企參與的PPP項目。這一現象導致的問題主要有以下幾個方面：一是國企作為社會資本方參與PPP項目運作，擠占了民間資本投資的空間，國家通過相應的財政政策嚴格限制政府的債務規模，舉債成為不可能，而融資的途徑唯有PPP的模式，造成了國企和民企競爭中的擠占效應，實際降低了民間資本的投資活力；二是政策銀行的參與，更基于政策的導向而不是資金的回報，通過放貸的模式支持地方PPP模式的推廣，也為國企的大肆擴張提供了一個隱性的通道和途徑。

此外，政府鼓勵通過企業發債、資金托管計劃、資產證券化、信托計劃等方式來籌集項目資金，但由于我國金融市場還不夠成熟，并且上述融資方式需要擔保質押、程序復雜、周期較長、融資額度受限等原因，項目的參與主體還是均傾向于較為熟悉的貸款模式。這種單一模式的融資方式，自然造成銀行授信更謹慎的考慮，從而導致項目融資困難。

2.3 資金退出機制不完善

項目的合作期限，即可基于行業特點的特許經營期，也可以社會資本方的實力和需求或項目資產的使用期限合理確定使用年限，一般來說，合作期限在10年以上，最長可達30年。這么長的合作期，就要求項目在初始設計階段要設定合理的資本退出機制。然而目前多數PPP項目的資金退出機制不是沒有設定就是設定不合理，也就是說項目一旦開始啟動，流動資金不再“流動”，項目的資金流不出去，市場資金流不進來，嚴重降低了資金的使用效率和配置效率，增加了項目風險。為規避該風險，項目參與方會盡量通過銀行這一相對“安全”方式實現項目融資，而不是花費很多的心思去設計項目收益債、資產證券化交易模式來實現財務的結構融資。

2.4 資金監管周期長

PPP項目合作期一般10年，而這長達十年的合作期，股權資本能夠得到合理的回報，是項目識別階段重要考察的問題，也就是項目的可行性分析。項目融資，考慮融資的成本，包括財務成本和時間成本兩部分，如果說資金的退出機制主要設計項目資金的利息成本，那么資金監管周期主要涉及項目資金的時間成本。不同于簡單的項目監管，資金的監管機構包括實施機構監管、行業主管部門、政府財務部門、項目公司、項目參與方、融資機構及外部審計單位等，涉及主體多、類別多、監管方式不同一，監管手段多樣。而這樣的監管體系在很長的合作期內，必然存在權利交叉和監管不到位的情況，而一旦意外情況出現，資金流斷裂，這對項目的整體完成和按期移交會產生重大負面影響。

3 解決當前項目融資難問題的一些創新性思考

想要解決當前PPP項目融資的問題，重點還是要從根本上解決融資意向單位主要顧慮，如收益率、回收期、風險、質押擔保等因素。從各地政府的PPP實踐來看，政府一方面鼓勵各類項目能夠P PP模式的盡量走PPP模式，降低財政支付壓力的同時提高項目的供給效率，另一方面制定了各項政策引導PPP模式的大理推廣，如成立PPP基金，引導社會資本的投資，實現投資和回報的良性循環。激發民間資本的投資活力，提升項目融資的成功率，提高項目資金的使用和配置效率。

3.1 總體思路

按照國家、省和地方的相關PPP政策，結合當地實際制定符合本地項目情況的PPP融資政策規范或指導，鼓勵經營性項目采取結構化模式融資，非經營性項目采取銀團貸款模式融資，支持國家政策性銀行介入當地PPP項目融資運作，加強政府PPP基金的投資引導作用，激發民間資本投資活力，建立由當地發改、財政、銀行、PPP基金等單位組成的PPP融資工作小組，就本地項目的融資問題進行政策和操作上的具體指導和管理，優質項目中重點解決，一般項目集中解決，提高項目的融資成功率，推進項目快速有效的落地。

3.2 基本原則

（1）堅持鼓勵創新

（2）堅持市場運作

（3）堅持契約精神

（4）堅持利益分享、合作共贏

3.3 主要方法

（1）項目前期保障金融機構的有效參與

依據各地政府的PPP時間，項目前期是重要的關鍵和經歷放在了如何吸引社會資本方的條款設計上，而前期與金融機構的接洽也同樣重要。“接觸潛在投資主體”實踐模式在操作中是可行且必要的，但往往項目一旦啟動，項目實施方案通過政府常務會評審，各項法定流程走完，PPP合同簽訂，項目開始步入建設和運營階段，那么項目的主要問題就集中在了融資方面。一旦項目資金不到位，項目就會耽擱，公共服務無法實現按時供給，社會資本方也會損失履約保證金和市場信譽，造成雙輸局面。由此可見，項目前期的金融機構介入非常的重要和必要，只有引入金融機構加入談判，參與項目交易模式還有回報機制的設計，才能理解項目的可融資性，論證項目的現金流、投資回報率及回收期，進而對項目在啟動和實施過程中遇到的各類金融風險作出合理的預估和判斷，找出合適的應對方式和解決辦法。

（2）鼓勵融資模式的創新

根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）、《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）、《關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資〔2015〕445號）、《國家發展改革委關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資〔2016〕1744號）等政策法規，國家積極引導社會資本進入PPP領域，破處行業限制和壁壘，積極開展項目投融資創新，既可以通過項目發行企業債、私募、項目收益票據、資產支持計劃、ABS等方式，也可以按照市場的操作規則設計具有穩定收益的金融產品，吸引房產基金、社保基金、保險基金等投資資本，激發金融機構投資熱情，提高項目融資成功率。

（3）合理設定社會資本的退出通道

投資人自有資本、銀行資本、基金、市場風險資本都是PPP項目的潛在融資對象，然而何類資本適合項目前期介入，何類資本適合項目中期介入，一切均應當按照市場規律來操作。設定各類資本的進入和退出機制，是實現利用市場資本、提高資金使用效率的關鍵。筆者認為項目的實際運行情況決定項目的現金流，而項目現金流決定了資本的進入和退出。良好的資金退出機制主要包括一下三個方面：一，優先考慮項目前期設計的資本投資回報年限，先前資本的退出和后期資本進入做好時間銜接；二，前期（包括建設期）資本接洽以銀團、政策性銀行、地方PPP基金為主，運營期以投資基金、風險偏好投資者及市場游離資本為主；三，結合行業和項目特點，合理設置資金的方式和年度還款比例，縮短投資回收期，減少占用資金的時間成本，從而機制上保障資本的合理有效退出。

（4）按照本地項目特點，通過“打包”方式集體融資

各地政府PPP實踐過程中，項目融資難問題集中體現在，項目規模小而散，融資困難，無論是融資程序、投資規模和合作期限，對于金融機構來說投資都得不償失，而投資規模較大、被列入的當地重點發展計劃的項目投資資金卻很富余，早就造成資金匹配不平衡的困境。因此建議各地發改部門要梳理本地區需進行的投資項目，區分重點項目和一般項目，重點項目大力推介，一般項目捆綁運營。在全面梳理需融資項目的基礎上，基于“行業關聯、建設關聯、區域關聯”，將小類項目打包成大的項目，實現整體設計和融資，提高項目的融資成功率。最后，將全部的融資項目分類、分年度制定實施計劃，并通過政府常務會審議納入當年工作計劃，同時與有意向的金融機構做好積極溝通，在項目統一規劃的基礎上，實現分步有效的實施。