精準扶貧政策跟蹤審計案例回顧

苗連琦 胡亞敏 袁少茹

一、引言

2013年11月，習近平總書記在湘西考察時首次提出“精準扶貧”理念。此后，中央辦公廳、國務院辦公廳對“精準扶貧”進行了頂層設計，制定了詳細的扶貧工作機制和模式 。2019年，扶貧開發工作進入沖刺期，審計機關如何與時俱進、開拓創新、全力服務“精準扶貧”工作，從而推動“精準扶貧”政策措施落地生根，達到促進“精準滴灌”而不是“大水漫灌”、“真扶貧，扶真貧”的要求，是當前需要學術界和實務界考慮的焦點問題。

本文選取某革命老區J省T貧困縣為案例，探討分析該縣精準扶貧政策執行過程中，某一個時期跟蹤審計的經驗啟示與不足。

二、案例選擇

本文選擇的案例是某革命老區J省T貧困縣。T縣2013年末共有25個貧困村，中央精準扶貧政策頒布以來，該縣嚴格執行此政策，截止到2018年末，25個貧困村全部脫貧，具體脫貧過程如表1所示。案例分析觀察的時期確定在2014-2015年。

選取J省T縣進行案例分析原因有二：一是T縣所在的革命老區是中國最早的紅色老區，地處山區，歷史上當地經濟長期落后且以農業為主，屬于J省的特困片區；二是如前所述，T縣執行國家精準扶貧政策效果明顯，提前兩年完成脫貧任務，其經驗、啟示和教訓值得推廣借鑒。

三、案例分析

（一）扶貧政策跟蹤審計情況——以T縣為例

1. T縣財政專項扶貧資金安排情況

財政專項扶貧資金安排情況。2014年至2015年，T縣共投入財政專項扶貧資金4165.80萬元，其中中央財政資金1223.66萬元，省財政資金2477.4萬元，市財政資金303.95萬元，縣財政資金160.79萬元。截至2016年8月25日，結轉結余1363.18萬元。其中，2014年已實施項目結余59.47萬元，未實施結余102.50萬元，已實施未完工結余6萬元，已完工未驗收結余278.20萬元，已驗收未報賬結余10萬元；2015年已實施項目結余29.51萬元，未實施結余94.70萬元，已實施未完工結余424.75萬元，已實施未驗收結余80萬元，已完工未驗收結余199萬元，已驗收未報賬結余79.05萬元。

2. T縣脫貧情況

如表2所示，隨著國家精準扶貧政策的頒布和執行，自2013年到2015年T縣貧困發生率快速下降，人均收入快速上升，扶貧效果勢頭良好。

（二）T縣扶貧資金跟蹤審計結果

1.未嚴格按規定條件、程序精準識別貧困戶和貧困人口，脫貧退出程序不規范，造成了貧困戶和貧困人口數據不夠準確和真實。具體為：

（1）貧困戶和貧困人口數據不夠準確和真實

截至2015年12月31日，從T縣國家扶貧管理系統導出的貧困戶和貧困人口數據信息，經與民政部門低保、五保、死亡人員、工商登記、車輛、房管、公積金、社保、財政供養人員和村干部等信息平臺的數據信息進行比對發現：建檔立卡貧困戶或貧困人口不符合貧困條件的審計疑點共計578個，低保、五保戶未納入扶貧對象的審計疑點4681個。

審計期間，縣扶貧辦根據提供的疑點數據核實的具體情況為：（1）情況不屬實或應繼續保留貧困對象人員共計497人，建檔立卡貧困戶或貧困人口不符合貧困條件，不應繼續保留貧困對象人員共計81人；（2）未按規定將農村低保戶、五保戶列入貧困人口建檔立卡的共計914人。

以上不符合《J省扶貧開發建檔立卡工作方案》和《關于進一步完善扶貧對象識別工作的通知》（G扶移綜字【2014】6號）的以下規定：“二、低保扶貧對象的具體識別到戶與到人，對家庭困難、全部家庭成員享受低保補助的，家庭識別計入貧困農戶，全部家庭成員識別計入貧困人口；對家庭困難且家庭成員又未全部享受低保補助的，家庭識別計入貧困農戶，家庭成員全部識別計入貧困人口；對家庭在當地不是最為困難但家庭又有個別成員因特殊情況而享受了低保補助的，家庭可識別計入貧困農戶，家庭成員可只限享受低保補助的家庭成員識別計入貧困人口”，及《關于進一步精準識別貧困戶貧困村的指導意見》（G扶移綜字【2015】80號）的有關規定，T縣人民政府應責成有關部門予以糾正，將不符合建檔立卡貧困對象予以清退。

（2）脫貧數據不夠準確和真實，退出程序不規范

經核對W鎮人民政府補充提供的《貧困戶退出摸底調查表》（現場審計當日并未提供完全，根據W鎮扶貧專干當日所述，大部分《貧困戶退出摸底調查表》在幫扶干部處，尚未收回），2015年該鎮貧困戶退出合計210戶，449人，分布27個自然村。而全國扶貧開發信息系統業務管理子系統顯示，2015年該鎮貧困戶退出合計213戶，共459人。電子檔案與紙質檔案相差3戶共10人。

以上不符合《關于建立貧困戶貧困村貧困縣退出機制的意見》（G開發【2016】2號）第三點規定：“嚴格執行退出標準和工作流程，切實做到程序公開、結果公正、脫貧真實、數據準確、檔案完整。貧困人口退出必須實行民主評議，做到全程公開，接受社會和群眾監督，省、設區市要組織開展結果抽查和第三方評估，確保脫貧真實可信”，應規范脫貧退出程序。

2.部分扶貧資金分配、扶貧貸款未充分考慮建檔立卡貧困戶和貧困人口情況，產業扶貧財政資金補助的分配尚未與建檔立卡貧困戶和貧困人口建立有效的對接機制，產業扶貧金在具體扶貧項目實施中未嚴格按規定篩選扶貧對象，扶貧資金使用和項目的安排未充分瞄準建檔立卡。如：

（1）從2015年產業扶貧資金1000萬元中安排上級領導掛點H鎮F村（非貧困村）50萬元（J辦字【2015】63號)，安排53萬元用于Y鎮F村(非貧困村)烏雞產業園道路硬化資金（T府辦抄字【2015】199號）。合計安排資金103萬元（其中：已實施項目4個，涉及資金91萬元；未實施項目1個，涉及資金12萬元），占產業扶貧資金計劃的10.3%。

表1 J省T縣2014-2018年行政村脫貧情況

（2）從2014年產業扶貧項目資金1000萬元中用于安排非貧困村專業合作社49個，涉及金額133萬元（其中未實施項目1個，金額3萬元，其他48個已實施完畢）。

（3）2014年至2015年將產業扶貧資金投向基礎設施、基地建設361.38萬元，其中：2014年用于L鎮Z村養殖項目建設生產性基礎設施建設資金183.38萬元，2015年用于基礎設施建設、基地建設資金178萬元。

以上安排資金合計597.38萬元，不符合《J省南部等原中央蘇區和特困片區產業扶貧資金項目實施辦法》（G扶移字【2014】35號）第五條規定：“產業扶貧資金主要用于扶持貧困戶能直接參與、直接受益、穩定增收的種植、養殖、農產品加工、服務項目和其他貧困戶能增加收入的產業項目。”責成T縣政府應落實好產業扶貧項目向貧困村傾斜政策，規范資金投入后的管理，制定和落實貧困群眾受益政策，對違規發放的資金予以收回，對無法追回的資金造成損失的依法追究有關責任人責任。

3.滯留扶貧資金

扶貧資金滯留775.15萬元，其中：一年以上資金760.15萬元，兩年以上15萬元。

（1）2013年底結轉至審計日的科技扶貧項目資金15萬元（2012年科技培訓與示范推廣省級資金），至今尚未啟動實施，資金一直滯留在賬上。

（2）截至審計日，2014年和2015年中央及省財政專項扶貧資金滯留760.15萬元，占項目資金計劃的30%。其中：2014年中央蘇區扶貧項目安排資金1000萬元，已完工未驗收滯留213.9萬元，未實施滯留93.5萬元；2015年中央蘇區產業扶貧項目安排資金1000萬元，其中已完工未驗收滯留199萬元，未實施滯留94.70萬元；2015年重點村整村推進安排資金500萬元，其中已完工未驗收滯留80萬元，已驗收未報賬滯留79.05萬元。

根據財政部《關于推進地方盤活財政存量資金有關事項的通知》（財預【2015】15號）第一條第三款“上級財政專項轉移支付結轉結余資金中，預算尚未分配到部門和地方并結轉兩年以上的資金，由下級財政交回上級財政統籌使用”的規定，上述結余結轉2年以上的資金，應收回省財政統籌使用。

4.其他問題

（1）變更項目計劃，未履行批準和備案手續

根據J扶移字【2015】3號，2014年產業扶貧資金安排扶持農民專業合作社82個資金240萬元，對其中項目資金96萬元調整至2016年精準扶貧到戶扶持項目，未經縣政府或上級部門審批和備案。將有指定用途的項目資金調整安排至其他項目，不履行審批和備案手續，不符合《J省南部等中央蘇區和特困片區產業扶貧資金項目實施辦法》（G扶移字【2014】35號）第十一條規定：“產業扶貧資金項目年度計劃有變更的，應按程序履行批準和備案手續。”根據《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令第427號）第六條規定，責令糾正，履行有關批準和備案手續。

（2）部分項目未及時組織竣工驗收

截至審計日，2014-2015年產業項目未組織竣工驗收項目數合計31個，資金合計 412.9萬元。其中：2014年未組織竣工驗收項目5個，涉及資金213.9萬元；2015年未組織竣工驗收項目 26個，涉及資金 199萬元。不符合J省扶貧移民辦公室和J省財政廳聯合下發的《J省南部等原中央蘇區和特困片區產業扶貧資金項目實施辦法（試行）的通知》（G扶移字【2013】15號）中的第十五條規定：“產業扶貧資金項目實施完成后，依據產業扶貧資金項目規劃及批準的產業扶貧資金項目年度計劃，由縣（市、區）負責逐個項目進行全面檢查驗收，省、設區市進行重點抽查”，項目主管部門應及時組織竣工驗收。

（3）部分扶貧資金使用效益不高

T縣人民政府以T扶移辦字（2014）42號安排L鎮Z村養殖項目資金260萬元，用于養殖烏雞、建設生產性基礎設施，其中：2015年撥付195000元用于購買T烏雞種雞2500只（發放給貧困戶28戶，非貧困戶20戶），經調查，肖志榮（非貧困戶）已領取烏雞64只，現家中未見烏雞；肖志海（代貧困戶肖會金領養）已領養64只，現家中只有一只烏雞，其他已出售，銷售款約1000元左右，收回資金不到成本的20%，據農戶反映是烏雞飼養成本高、死亡率高等原因，農戶飼養意愿也不高，該項目資金未達到預期的產業扶貧效果，也影響到扶貧資金的使用效益。同時將產業扶貧資金---烏雞種雞安排給非貧困戶飼養，也不符合《J省南部等中央蘇區和特困片區產業扶貧資金項目實施辦法》（G扶移字【2014】35號）第四條的規定：“產業扶貧資金主要用于扶持建檔立卡的貧困戶 ”和第五條規定（上文已轉述）。有關部門應在實施扶貧項目中做好項目效益預測，進一步提高扶貧項目的實施效益。

四、問題發現

（一）輕政策評價

對財政精準扶貧資金的跟蹤審計，著重針對項目和資金的跟蹤評價，審計重點并未涵蓋精準扶貧政策的評級，多半是就事論事。從T縣2013-2015年扶貧資金審計即屬于這種就事論事型的審計。其實，從政策層面來看，精準扶貧政策是各地扶貧開發的行動指南，扶貧對象的確定、扶貧資金的分配及扶貧項目的設立等都要依靠扶貧政策的指引。若國家扶貧政策不清晰、不明確、不可行，會直接影響扶貧工作的方向和扶貧目標的實現。從這個角度理解，將財政精準扶貧資金政策績效審計納入跟蹤審計范圍十分必要。

（二）輕社會效益和生態效益的評價

扶貧資金績效跟蹤審計評價體系較為單一，基本上仍然集中在貧困地區的經濟增長、扶貧項目的經濟效益等指標上，對社會效益和生態效益關注較少。貧困地區的基礎設施建設及使用情況、資源環境改善情況等在已公布的審計結果中雖有所提及，但基本都是一筆帶過，績效審計的主要關注點仍集中在直接與經濟效益掛鉤的事項上。社會效益和生態效益的評價指標體系確定較為復雜，對此進行扶貧資金績效跟蹤審計存在一定的難度，但從審計全覆蓋的視角看，存在資金使用評價的局限性。

（三）輕中小項目的評價

國家精準扶貧力度很大，涉及的區域和項目眾多，審計資源和審計需求之間存在一定的矛盾。在財政精準扶貧資金的跟蹤審計中，審計機關往往只選擇重點項目和重大項目進行跟蹤審計，許多中小項目只進行簡單的財政收支審計或干脆不審計。“十三五”時期，國家對精準扶貧的資金投入力度一直在逐步加大，涉及到的扶貧項目和范圍也越來越廣泛，除了重點和重大項目，中小項目也應成為精準扶貧資金跟蹤審計的重要對象。

（四）精準扶貧資金監管不力

依據《中華人民共和國預算法》、《中央財政扶貧資金管理辦法》及各地區《財政扶貧資金管理辦法》等相關文件規定，財政扶貧資金實行項目管理制度，做到資金到項目、管理到項目、核算到項目，項目不得擅自調整，若確需調整，應報原審批部門重新審批，財政扶貧資金應專款專用，不得擠占和挪用。但在財政精準扶貧跟蹤審計中存在很多未按文件規定執行的情況，如一些地方沒有減少中間環節，未按要求直接將扶貧資金撥付到對口扶貧項目，且缺乏過程監管，虛報套取現象嚴重。

（五）扶貧項目組織管理薄弱

T縣產業扶貧缺乏科學規劃，項目主管單位往往只重視爭取資金，忽視項目前期和后期資金管理。很多扶貧項目并未實行招投標管理，也少有專業技術部門和專業技術人員參與，僅僅由個人協商承包或村級自行實施，導致扶貧項目在決策、概預算審查和實施管理方面都缺乏足夠的經驗。在后期扶貧資金項目完成驗收時，也缺乏相應資質的專門機構和專業評估人員參與，難以確保扶貧項目質量。

五、建議

（一）完善跟蹤審計法規體系

通過實踐經驗的不斷積累，經過充分的理論論證，制定符合我國國情的跟蹤審計法律法規，進一步規范跟蹤審計的審計程序，完善跟蹤審計的評價標準體系。同時，借鑒國外較為先進的政策審計理論和方法，使得跟蹤審計的審計制度、審計規范具有更強的可操作性，保障跟蹤審計工作順利開展，更好地為精準扶貧脫貧工作服務。

（二）創新審計方法，明確審計重點

審計單位在開展精準扶貧政策執行情況跟蹤審計的工作中，應當進一步明確審計工作的重點，通過良好的計劃安排，集中調配審計力量，創新審計方法，努力實現對精準扶貧政策執行情況的全覆蓋審計。

1. 重點關注建檔立卡，審查貧困戶的確定是否依照程序

建檔立卡是精準扶貧工作的第一步，是決定扶貧工作精準度的基礎。對此，審計過程中首先要向鄉鎮、村居了解貧困戶的確立原則和程序，看是不是通過了村委會、村民代表大會集體討論，并在村委張榜公示，其次要向村委會索取相關會議紀錄和公示張榜的照片資料，予以對照審查。最后審計組要抽取貧困戶進行實地走訪，詳細了解其收入狀況、致貧原因，看其是否符合貧困戶要件。另外要尋找機會單獨向村民了解本村具體情況，尋找不符合條件但被確立為貧困戶或符合條件但未被確立為貧困戶等問題的線索。

2. 重點關注扶貧計劃，審查脫貧措施是否符合地方實際

中央“六個精準”和“五個一批”的工作精神均要求扶貧計劃要因地制宜、科學精準。但現階段，一些地方還存在忽視地方實際、盲目跟風，扶貧項目規劃脫離實際或重復建設等問題。對此，首先要向扶貧辦索取年度項目安排計劃，查看年度項目安排計劃及相關政策是否通過政府網站、新聞媒體、發放明白紙、張貼公告等形式進行公開，公開時間是否少于5個工作日；其次要審查有關部門是否根據項目安排計劃，指導鄉、村實行“一村一策”、“一戶一案”，及時編制項目實施方案，方案是否征求了建檔立卡貧困戶的意見，是否經黨員大會和村民代表會議討論通過后在村內公示不少于5天；最后要選取一定比例的貧困村、貧困戶，入村實地了解具體情況，入戶實地聽取貧困戶對扶貧項目的意見，以審查脫貧措施是否符合地方實際。

3. 重點關注扶貧資金，審查資金分配撥付是否科學合規

扶貧資金是推動扶貧工作的根本動力，資金總量的不足和審批分配方式的相對落后容易造成資金分配平均用力、不夠科學的問題，有的村集體經濟較好卻能獲得扶貧資金，有的亟須資金卻得不到有效支持，催生了部分地方千方百計跑項目、甚至“造”項目，而有的地方卻等、靠思想嚴重，缺乏主動意識等不合理現象。對此，首先審計組要通過扶貧辦、財政等部門摸清各級扶貧資金籌集規模，掌握資金總量，分析支出結構和方向。然后了解扶貧資金分配的原則、標準和方式，檢查是否制定了管理辦法，分配方法是否科學，分配標準是否統一，分配程序是否合規；是否將應當采取因素法分配的項目，采取基數法分配或平均分配方法，造成資金使用效益不高或者閑置；各級資金是否及時撥付項目管理和使用單位，有無截留、擠占挪用、資金撥付不及時、不足額及滯留、延壓項目資金等問題。最后要延伸調查項目實施單位，審查資金到位情況，是否按規定用途使用專項資金，有無通過虛增工程量、虛開發票、利用虛假合同等方式套取、騙取財政資金的問題；是否存在向不符合扶貧條件的對象發放補貼；項目受益人并非貧困戶等問題。

一言蔽之，就是要注意并防范扶貧資金分配撥付中出現的騙取套取、侵占挪用、貪污私分、揮霍浪費、優親厚友、雁過拔毛和借機牟利等問題。

4. 重點關注項目績效，審查產業扶貧項目是否發揮成效

加強扶貧項目后續管理是發揮扶貧資金效益的重要環節，但受資金量、監管模式制約，部分扶貧項目存在重資金爭取、輕考核驗收，重前期建設、輕后續管理，重投放、輕績效甚至存在重大損失浪費、重大生態破壞等現象，使得扶貧項目的效益大打折扣。對此，首先要關注項目完工情況，是否及時竣工驗收并投入使用，檢查有無因前期論證不充分，未按規定時間啟動項目、未按期完成項目建設任務、進度緩慢等原因造成資金大量、長期閑置等問題；其次要關注項目運營情況，通過實際走訪受益群眾檢查扶貧項目建設內容是否符合地方實際，實際運營是否能達到預期效果，是否存在建設“形象工程”等問題；最后要關注項目后續管理，通過延伸項目單位、受益村集體等方式了解項目后續管理情況，是否存在建成后因管護不到位導致設施毀壞、重復投入維修，造成資金浪費及使用效益不高等問題。

（三）提升審計人員綜合業務能力

精準扶貧脫貧工作范圍廣、地區差異性大，對審計人員的綜合能力要求高。審計工作中，涉及經濟學、社會學、管理學、統計學、哲學、政治學等多個學科，這對審計人員相對單一的知識結構提出了嚴峻的挑戰，只有不斷開展專業培訓，拓展審計人員視野，提高審計人員綜合業務能力，引入新的相關專業人才，才能適應現階段的跟蹤審計工作。

（四）加強追責問責，確保審計質量

在開展精準扶貧政策執行情況跟蹤審計的工作中，進一步強化追責問責制度，對審計工作中出現的消極怠工、互相推諉、工作開展不力、質量不符等情況，及時約談審計負責人；對于出現嚴重審計質量問題的，要嚴肅追責問責。

（五）及時報告、依法公開

對于精準扶貧跟蹤審計的結果，應及時報告，依法公開。精準扶貧工作開展的情況，是民眾非常關心的問題。可以充分利用發達的互聯網平臺，如微博、微信，及時公布審計結果，特別是對政策不落實，或是落實不到位等突出問題，應重點報告并提出相關建議。通過公開、公正、透明的信息發布，加強審計宣傳，引導輿論導向，營造良好的審計環境。