PPP條例劍指“明股實債”痼疾

文/鄧大洪

“按照國務院要求，國家發展改革委、財政部正在配合司法部抓緊起草PPP條例。”日前，國家發展改革委投資司副司長韓志峰在第三屆中國PPP論壇上透露。

PPP條例，全稱為《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》，征求意見稿已于2017年公布，主要針對我國PPP行業長期存在的“明股實債”頑疾，推出清單式管控對PPP適用范圍做出限制，是目前國內PPP投資的最高法規，而以前推出的均為部門法規。

取得成績值得肯定

財政部PPP工作領導小組組長、副部長史耀斌曾表示：“PPP改革推進以來雖然存在著這樣那樣的問題，但成績值得肯定，發展總體形勢良好。”

PPP(Public-Private Partnership)，又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。

推行PPP模式的初衷是為了去杠桿：

一是PPP模式可以減少地方政府對當地基礎設施項目資本金注入的負擔。PPP項目一般需要投入大約30%的資本金和70%的銀行貸款。資本金需要政府和社會資本共同出資，甚至完全由社會資本出資，而不是傳統方式下由政府完全出資，使得政府資本金出資的負擔得以減輕。二是減輕地方政府財政支付壓力。過去的BT模式需要地方政府在項目建成后3-5年內完成項目全部成本的支付，PPP模式則可將其拉長成20-30年的支付，從而減輕集中支付的壓力。三是可借助社會資本進行融資。社會資本需要承擔與股權份額相對應的負債融資責任，可以發揮實力雄厚的社會資本方，尤其是大型國企特別是中央企業的低成本融資優勢。

PPP在我國的發展經歷了三個階段：一是1995-2003年：以外商投資為主要目的試點PPP；二是2004-2013年：以實用主義為特征并逐步推廣；三是2014-2018年：建章立制推動PPP規范化，并逐漸適合我國國情。

根據全國PPP信息平臺的統計，截至2018年10月末，全國已有4302個項目簽約落地，帶動投資6.6萬億元，涵蓋市政工程、交通運輸、環境保護等19個領域。

另據“中誠信國際”發布的消息顯示，我國PPP的整體發展現狀如下：

一是整體規模持續擴大、落地加速，落地投資占固定資產投資比重上升。二是地域發展不平衡，西部需求大，東部落地情況較好。三是行業發展不平衡，市政工程等仍是主要熱點，綠色低碳項目受重視。四是財政資金參與度高，政府付費和可行性缺口補助占比超七成。五是國有獨資占比最大，但民間資本參與度較2018年年初有所降溫。

“明股實債”大量存在

“在肯定PPP成績的同時，也要注意其運行過程中走偏變異等問題。” 史耀斌把PPP存在的變異走偏問題歸結為“四化”：

一是支出責任“固化”問題。一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構快上、多上項目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式實施PPP項目。一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任。實際上都是由政府在兜底項目的風險。

二是支出上限“虛化”問題。對于PPP項目支出責任不得超過預算支出10%的規定，一些地方政府認識不到位、把關不嚴、執行不力，還有些地方政府的能力不匹配，對當地財力和支出責任測算不準確，導致財政承受能力論證流于形式，失去了“安全閥”的功效，很可能會加劇財政中的長期支出壓力。

三是運營內容“淡化”問題。PPP項目要以運營為核心，發揮社會資本的優勢，提高公共服務供給效率。但從實際情況看，當前參與PPP項目的多為施工企業，既不愿意承擔運營風險，也不具備運營能力，主要通過施工獲取利潤。同時，一些地方政府也更看重“上項目”的短期目標。兩方“一拍即合”，導致部分項目“重建設、輕運營”的傾向仍然較為嚴重。

四是適用范圍“泛化”問題。一些地方政府將房地產等純商業化項目拿來包裝成PPP，借助有關部門和金融機構對PPP的“綠色通道”，實現快速審批和融資，繞過相關產業的政策監管，影響到了宏觀調控效果。

業內專業人士李開孟更是從更深層次角度分析了PPP明股實債產生的原因及本質問題。

“‘股權投資’演變為各種形式的名股實債，是PPP中存在的最為突出的問題。”李開孟表示。PPP項目引入社會資本投資，理所當然應該是股權投資，這類投資對其未來收益和回報沒有固定保障，主要依賴于其提供的公共服務能否達到要求、能否滿足使用者要求、能否滿足政府績效考核的要求等，從而決定使用者付費、政府付費或其他投資回報能否兌現。

由于股權投資者需要承擔未來PPP項目運作質量的風險，但現實中社會資本投資方不愿意承擔類似風險。對于政府付費類PPP項目，社會資本方對政府的信用及履約能力持懷疑態度，害怕出現“新官不買舊賬”的現象；對于使用者付費類PPP項目，存在轉軌時期公共服務價格形成機制不完善、基礎設施領域市場發育不成熟等情況，難以使社會資本方形成對未來合理預期的信心。

社會資本方為了規避未來投資風險，必然要求地方政府鎖定社會資本的投資收益水平及退出期限等各種安排，于是就會出現各種名目的“明股實債”等變相操作方式。“‘明股實債’有的屬于公開操作，有的屬于‘抽屜里的合同’，其表現名目繁多，往往難以識別和認定。”李開孟說。

李開孟還認為，“股權投資”演變成各種形式的明股實債，是目前PPP制度環境下社會資本投資方為了維護自身利益不得不采取的自救行動。

“明股實債”在我國PPP項目實踐中普遍存在，比如以BTO的形式實施拉長版BT模式，以與績效脫鉤的可用性付費方式保障施工方（同時也是社會資本方）獲取固定施工利潤；分期溢價回購安排；以可行性缺口補貼名義保證社會資本獲得穩定回報；投資回報保底承諾等等。

“我國推動實施PPP模式的政策導向是要降低地方政府債務，包括各種形式的或有負債。但在實踐方面，通過PPP模式引入社會資本投資所出現的各種形式的‘明股實債’現象不僅沒有化解地方政府的債務壓力，而且還進一步加大了地方政府未來的償債風險，去杠桿演變為各種加杠桿的創新模式。”李開孟說。

據李開孟分析，PPP項目融資運作模式所呈現的上述運作優勢，使得大量PPP項目在沒有地方政府現行財政壓力的情況下得以上馬。但是，在實際運作層面，PPP項目的資本金往往是以明股實債等方式籌措的，必然會成為政府的債務；PPP項目的債務資金也會以政府兜底等多種方式最終形成地方政府債務；PPP項目形成的可行性缺口補助、政府購買服務等政府支付義務，雖然以現有政策規定不屬于政府債務，但這些支付責任同樣屬于事實上的政府或有負債，這些最終都將推高地方政府的未來償債風險。

“PPP模式在我國的大規模推廣應用，不僅沒有實現真正化解地方政府債務風險，減輕地方政府債務壓力的目的，而且會以更隱蔽的形式顯著加大地方政府未來負債壓力，將地方政府債務還本付息的履約責任留給繼任者，導致未來當地政府履行各種財政支付責任的難度加大。”李開孟說。

“正負清單”根除頑疾

如何糾正我國PPP存在的“明股實債”問題？“各級財政部門在堅持規范發展的過程中，要重點把握好PPP工作的‘四條線’。”史耀斌提出了四線方針：

一是要嚴控“紅線”。要強化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統一執行口徑，加強信息公開。所有項目都必須在PPP綜合信息平臺中，及時公開財政承受能力論證報告及有關數據。未按規定公開的，要從項目庫中清退。各地要建立PPP項目財政支出責任統計監測體系，中央財政和省級財政對接近或超出10%紅線的地區要進行風險預警。

二是要守住“底線”。要落實財預〔2017〕50號文要求，嚴禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開展完全政府付費的項目。對于不包含運營內容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔項目建設運營風險的項目，不得安排財政資金。

三是要搭好“天線”。要全面了解掌握本地區PPP項目的總體情況，對于項目總量、財政支出責任總額及占比、規范實施情況等做到“心中有數”。這里的項目不僅包括入庫項目，也要包括未入庫的項目，要真正做到全口徑統計。

四是要明確“界線”。對于不屬于公共服務的純商業化項目，以及僅涉及建設、無運營內容的純工程項目，要準確界定，從識別、論證、入庫等環節嚴格把關，不能繼續任由其打著PPP的旗號“混淆視聽”。

史耀斌表示：“財政部將建立常態化風險監控和監督問責體系，確保PPP的規范實施。”

PPP條例的出臺是建立常態化風險監控和監督問責體系的重要步驟。“PPP條例出臺是PPP行業重新調整再出發的重要保障，也是PPP更好發展的根本。未來PPP行業將在有序規范的基礎上，迎來更高效更穩固的發展。”中國財科院PPP研究所科研成果轉化中心主任卓識表示。

韓志峰認為，規范有序是推進PPP模式持續健康發展的主基調，PPP條例出臺意味著PPP市場將逐漸規范透明。他表示，應建立健全PPP項目合理回報機制，確定合理價格和收費標準，適當延長特許經營年限；充分挖掘項目本身的商業價值，鼓勵社會資本創新管理模式，提高運營效率、降低項目成本；正確選擇項目融資模式，降低融資成本、提高資金使用效率。

“PPP項目要符合財政管理要求，嚴禁利用PPP模式違法違規變相舉債，嚴防地方政府債務風險，要符合金融監管要求，避免期限錯配和明股實債，防范金融風險。”韓志峰說。

業內人士也普遍認為，制定限制性目錄對于解決PPP“明股實債”尤為重要，這能夠給投資人提供更加明晰的方向。據了解，目前已有部分地方進行清單式管控模式試點。如湖南省此前發布了首個省級PPP項目負面清單，明確五種情形不得運用PPP模式、七類事項不得采用政府購買服務方式。

采用正面清單的典型則有固安模式。據業內人士介紹，河北固安縣政府將約定區域的運營整體委托給了華夏幸福，由該企業負責規劃設計、土地整理、基礎設施建設、公共配套建設、產業發展服務、城市運營，政府按效付費，且以約定區域內新增財政收入的一定比例為支付上限，既有利于化解政府債務風險，也對企業形成了正向激勵。

據悉，固安模式中正面清單限定于其定位的新型顯示、航天航空、生物醫藥等三大主導產業。華夏幸福固安區域產業發展中心總經理王東岳說：“在入駐企業方面，華夏幸福與政府有一套評價體系，通過對入駐企業共同打分，決定企業是否可以入駐園區，保障了入園企業的高效性。”

“PPP模式能夠充分發揮市場配置資源的決定性作用，發揮社會資本的積極性和主觀能動性，但對實踐中出現的問題則要及時規范。”韓志峰強調說。