民資全面參與PPP前景可期

文/鄧大洪

據財政部PPP中心主任焦小平2018年11月22日透露，財政部配合司法部將加快出臺PPP條例，統一頂層設計加快統一市場建設。同時，財政部即將下發規范PPP發展的相關意見，還會有一系列政策出臺，提高PPP基金投資民營企業參與項目的比例。這一消息被外界普遍解讀為 PPP條例將會給民資參與提供更大的空間。

舊制：國資形成隱形壟斷

“原有的PPP投資模式往往是國資壟斷，使民資受到大量擠壓。”業內專業人士李開孟對此有著更為深刻的理解。PPP投資模式強調引入社會資本尤其是民營資本進入傳統上由政府和國有企業壟斷的基礎設施和公共服務領域，通過融資主體的多元化推動投融資體制深化改革，促進政府職能轉變，更好地發揮市場配置資源的決定性作用，推動國家治理體系及治理能力的現代化。但我國參與PPP項目投資的社會資本方主要是國有企業，尤其是大型基礎設施投資項目的參與主體主要是各地大型重點國有企業及中央企業。李開孟認為，中央企業及地方大型國有企業通過PPP模式參與大型基礎設施項目，迅速擴張地盤，形成新的壟斷，對社會資本尤其是民營資本產生了擠出效應，使得中國式PPP模式不是撬動而是阻礙了民間投資的發展。

我國引入PPP模式的目的，是為了推動公共治理的深層次改革。公共服務的供給，從理論上說主要有三種方式，除了PPP模式之外還有兩種非常重要的方式，一種是由公共部門直接提供公共服務，這種模式不屬于PPP模式。但是我國卻通過大力推廣應用“公-公合作”的方式，將其視為PPP模式。于是，以PPP模式進行假PPP的推廣應用，使得公共部門自身改革的努力已經不再為大家所關注。

第二種方式，就是采用完全市場化的方式，這種模式的基礎設施項目運作同樣不屬于PPP模式，而且還應該是市場化改革的重要推動方向，但是目前卻將這類項目同樣包裝成PPP項目，以PPP的名義拖延進行深層次市場化改革，要求政府這只“手”以特許經營協議或政府購買服務協議等方式繼續伸入到具體項目的運作活動中。

據介紹，中國式PPP模式強調政府與國有企業合作、政府與其所屬平臺公司合作、政府與其自身的代理機構以PPP的名義進行合作，真正私營資本參與大型基礎設施PPP項目的比例不足20%。通過各種偽PPP項目引導套取財政性補助資金，阻礙通過價格及收費制度的改革，建立基于市場化的社會資本投資回報機制，維護原有的壟斷體制，通過異化了的中國式PPP模式拖延了我國基礎設施及公共服務領域的投融資體制深化改革。

國際通行的“公-私合作”PPP模式，在很多基礎設施PPP項目的運作實踐中卻被異化為有中國特色的“公-公合作”模式，“雖然這種模式在名稱上也被稱為PPP模式，但與國際社會對PPP模式的通常理解存在很大差異。這種異化的操作方式，已成為拖延基礎設施和社會事業投資建設領域深層次改革的重要工具，我們不能回避這個問題。”李開孟說。

國訊股權相關人士分析指出，在這些PPP項目中，由國有資本占有的項目有相當高的比例。一方面，地方政府出于審計、輿論壓力和不信任因素考量，通過設置隱形門檻將民營資本拒之門外；另一方面，民營資本擔心地方政府無法正常履行合同，缺乏有效渠道維護自身的合法權益，對于參與PPP項目也缺少足夠的熱情。

“如果PPP主要仍由國有資本來擔綱，那么推行PPP這種模式也就失去了意義。”該人士說。PPP的最大意義，就在于通過這種模式，改變政府對這些項目的直接參與狀況，使項目建設能夠按照市場化的途徑來推行，項目建成以后的運營、管理也能夠按市場化的途徑來展開。這樣做的好處有兩方面：一方面，政府可以擺脫為項目籌資的事務，保證項目快速推進；另一方面，也可以通過民營資本天然的市場敏感性，避免某些民生效益和經濟效益比較差的“政績工程”輕易上馬。但是，當國有資本成為PPP的主角以后，PPP本應發揮的這些功能就會受到很大程度的削弱，甚至基本上已無從談起。

該人士進一步分析認為，國有資本和政府其實是一體兩面，政府將投資項目交與國有企業，雖然改變了項目的資金融通途徑，并且可以保證項目的快速開展，但由于項目建成以后，政府掌握著收費決定權，這就很容易導致政府將這種權力向企業傾斜，或者做出較高的定價，或者任意延長收費期，使一些項目的公共服務性質被改變。中國一些高速公路和橋梁的建設曾經采用PPP模式，但由于普遍是國有資本參與，收費過高的問題長期沒有得到解決，其要害就在這里，政府允許企業高收費并以種種理由支持其延長收費期，其實也是為了政府自身的利益。另外，國有資本參與PPP也容易導致其為了自身利益和政府聯手，將一些不成熟的項目假借PPP的名義輕易上馬，使企業得到大把利益，而最終受損的還是公共利益。

新規：將為民資開辟新天地

此次國務院法制辦制訂的合作條例注意到了這個問題，并明確規定，國家保障各種所有制形式的社會資本方依法平等參與PPP項目，任何單位和個人不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與合作項目。不過國訊股權上述人士分析認為，由于缺乏細致可操作的規范性措施，這種原則性規定在執行過程中未免會出現浮虛的情況。實際上，以前由部門制定的一些PPP規定也有類似的說法，但往往只是停留在紅頭文件中，而未能產生實際的效果。因此，該人士呼吁：“這份合作條例不妨再跨前一步，明確規定，PPP投資應該以引入民營資本為主導模式，只有在缺乏合適的民營資本的情況下，國有資本才可考慮進入，而且它只能作為PPP的一種補充形式。”

針對民營資本能夠被公平對待的問題，此次PPP條例征求意見稿規定，國家保障各種所有制形式的社會資本方依法平等參與PPP項目；任何單位和個人不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與合作項目。“PPP項目中不乏優質項目，但是這些項目往往投資金額巨大、投資期限長達20年至30年，需要較為穩定的經濟與政策環境作支撐才能預測收益。但在改革轉型期的大背景下，市場環境不確定，民企的顧慮較多。”中國新經濟發展研究院金融學院副院長何英盛表示，讓PPP項目發揮真正作用，首先就要確保競爭機制發揮作用，通過“選擇最合適的人做最合適的事”，保證政府、社會資本、大眾利益的同時最大化。

“PPP改革為民營企業打出了一片新天地。” 焦小平表示，下一步將加大政策力度，增強社會資本投資信心，一是完善中央專項資金使用方式，加大財政資金統籌整合力度，引導地方優化投資結構。二是加大保險資金、中國PPP資金對項目股權投資力度，拓寬項目資本金來源，鼓勵通過股權轉讓、資產交易、資產證券化等盤活存量資產，豐富社會資本進入和退出渠道。三是營造民營企業公平參與環境，加大向民營企業推薦優質項目的力度。四是提升政府監管和服務的能力，著力提高市場效率，全面改造財政部信息平臺，加強政府監管、信息披露和服務市場功能，確保PPP項目投資放得開、管得住，遠離‘一放就亂’，‘一管就死’的怪圈。五是深化國際合作，促進“一帶一路”項目投資。

何英盛預估，通過頂層設計的立法約束，展望未來，PPP會迎來更大的發展機遇期，其推廣規模將更大，也給民資帶來新突破口。