市級國土空間總體規劃技術路徑探索

何耀龍

寧夏回族自治區吳忠市自然資源局 寧夏吳忠 751100

由于國土空間規劃目前還處于探索中，對各層級國土空間規劃之間尤其是國土空間總體規劃-控規之間的傳導機制并沒有更多的經驗和探索。在“多規合一”之后，傳統城市總體規劃與下層次控制性詳細規劃之間的關系將要面臨國土空間總體規劃-控規傳導關系的重構。本文聚焦地方事權下的國土空間規劃分級傳導機制，尤其是國土空間規劃-控規傳導路徑，希望結合寧夏吳忠市國土空間規劃以及控規編制過程中的一些思考及實踐進行地方初步探索。

1 市級國土空間規劃的意義

1.1 承上啟下

市級國土空間規劃一方面要細化落實省級國土空間規劃的剛性要求，另一方面要指導約束同級相關專項規劃和下級國土空間規劃，發揮著“承上啟下”的重要作用。

1.2 多規合一

我國現有的規劃類型眾多，且自成體系，由于規劃基期、規劃期限、坐標體系、用地分類標準、編制技術規程和成果數據格式的差異，以及缺乏精準有效的銜接協調機制和技術手段，導致規劃銜接存在沖突，在一定程度上影響了城市發展[1]。國土空間規劃在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等管控邊界，優化城鎮布局，完善基礎設施和公共服務設施，延續歷史文脈，突出地域特色，實現國土空間開發保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續。

1.3 實現城鎮布局的合理化

市級國土空間總體規劃要構建城鄉協調、健康有序的城鎮體系，科學確定各城市、鎮規模等級結構、職能結構、布局空間結構，統籌大中小城市和小城鎮協調發展，合理配置市域空間資源，優化城鄉空間布局，統籌基礎設施和基本公共服務設施建設，實現城鎮布局的合理化。

1.4 實現城市功能的優質化市級

國土空間總體規劃要按照國土空間規劃體系總體框架，落實省級國土空間規劃的約束性指標和剛性管控要求，重點分析各城市生態功能、社會功能、經濟功能、服務功能、創新功能，科學確定城市性質和城市職能，探索具有地方特色的城鎮化路徑與城鎮發展模式，整體謀劃本行政轄區的總體布局，把每一寸土地規劃得清清楚楚、明明白白，形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續高質量發展的國土空間規劃格局。

2 市級國土空間規劃技術路徑探索

2.1 做好國土空間現狀評估

在全面開展市級國土空間開發保護現狀評估的基礎上，分析國土空間開發保護的現狀、成效、問題與成因，分析對本地區未來可持續發展具有重大影響的問題，提出相應的對策措施。

2.2 做好“雙評價”、科學評估“三條控制線”

開展市級資源環境承載能力評價，識別資源環境限制性因素及其對國土空間開發利用的影響程度。在此基礎上，開展國土空間發展適宜性評價，確定生態、農業、城鎮等不同開發保護利用方式的適宜程度。科學評估、調整完善生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界，為調整主體功能區，統籌優化生態、農業、城鎮等空間布局提供基礎支撐。

2.3 科學確定城市定位與發展戰略

結合國家和省級對本區域的戰略要求，科學研判本地區區域發展要求和新形勢下的發展機遇，分析區域分工和地位，提出發展戰略，制定發展政策，提高區域競合水平[2]。

2.4 科學謀劃國土空間開發保護格局

基于評估結論，結合城市發展定位與目標，立足區域資源、環境和城鄉規劃建設現狀，謀劃國土空間開發保護總體格局。

2.5 國土空間生態修復

將省級國土空間規劃明確的生態保護格局、自然保護地等內容落實到市級國土空間總體規劃。依據生態功能重要性和保護需求，綜合考慮河流、湖泊、山脈等自然要素的連續性，結合“雙評價”成果，確定生態保護重點區域。優先保護以自然保護地體系為主體的生態空間，做好珍稀動植物保護、生物多樣性維護等。按照山水林田湖草生態修復、土地綜合整治、城鎮低效用地再開發、礦山生態修復和海洋生態修復等類型，明確目標任務，統籌安排重大工程。

2.6 構建綜合交通樞紐體系

針對城鎮空間結構、城鎮職能和資源型、旅游型、農特型等特色發展地區的交通需求和組織要求，結合重大交通基礎設施規劃，優化交通樞紐布局，打造綜合交通樞紐，并發揮其在不同層面的交通組織作用，構建市域綜合交通樞紐組織體系[3]。

2.7 構建基礎設施支撐體系

以設施建設為先導，基本建成覆蓋城鄉的交通、水利、通信、能源、環保等基礎設施支撐體系，全面推進基本公共服務向農村延伸，爭取實現城鄉基本公共服務均等化。

2.8 市級空間管制規則建議

在現行法律法規框架下，梳理耕地、森林、草原、濕地、海洋等自然資源保護與管控方面的現有制度，從管制范圍、配套管理等方面提出自然資源用途管制規則的建議[4]。

3 結語

綜上所述，市級國土空間規劃是國土空間規劃體系中規劃管控和傳導的重要環節，對上要落實省級國土空間規劃戰略要求，對下要指導約束同級相關專項規劃和下級國土空間規劃。科學的技術路徑有利于高質量開展市級國土空間規劃編制工作。