以管資本為主實現國有企業有效監管

文/劉羽濤，內蒙古電力集團蒙電控股有限責任公司

國有企業監督管理體制是關系國有企業改革和經營效果的關鍵問題。2002年11月，中國共產黨第十六次全國代表大會確定了中央政府成立的關鍵問題。2003年，中央和地方國資委相繼成立，頒布實施《企業國有資產監督管理暫行條例》，標志著我國國有企業監督管理體制的形成和運行，將資產管理與國有資產監督管理相結合。這種制度安排對加強國有企業監管，提高國有企業經營績效起到了積極作用。但隨著市場經濟的進一步發展，政府與企業市場的關系需要進一步調整。“資產管理、人事管理、事務管理”制度的弊端，嚴重制約了企業的發展。為消除這些弊端，黨的十八屆三中全會明確提出了“完善國有資產管理體制，加強以資本經營為主的國有資產監督”的新思路。2015年8月和10月，中央分別發布了《關于深化國有企業改革的指導意見》和《關于改革和完善國有資產管理制度的若干意見》。進一步提出完善和推進國有資產監督機構，重點加強國有企業活力，提高國有資本效率。新一輪的國有企業監管體制創新已經開始，但是，與任何制度創新一樣，新的國有企業監督制度的形成和實施也不能一蹴而就，特別是要正確把握改革的核心，落實有效的對策。

1 “以管資本為主”的科學內涵

1.1 資本與資產

按照馬克思主義政治經濟學的解釋，資本是能夠帶來剩余價值的價值。社會主義市場經濟條件下，資本其實就是物質形態各異、能夠帶來價值增值的價值。從產權意義上看，資本體現的是一種所有權歸屬，反映了企業進行生產經營活動所占用資產的資金來源，即權益歸屬，具體表現為債務資本與權益資本。債務資本和權益資本的最終所有權分別歸于債權人和股東。與資本概念密切相聯系的概念是資產。資產是企業用來進行生產經營活動以獲取經濟利益的經濟資源，資產歸企業法人所擁有和控制。企業對其資產的擁有和控制權就是企業法人財產權。

1.2 管資本與管資產

資本作為一種價值形態，增值是其應有的本性，如果不能實現增值，其所有者就會失去投資的積極性，資本得不到保值就不會再有人去積累資本。因此，讓資本增值也就成為管資本的使命。既然資產是企業用來進行生產經營活動以獲取經濟利益的經濟資源，那么，管資產就是要通過采用各種有效手段和方法，來實現企業經濟資源的優化配置和高校利用，這就是我們所說的“資產經營”或者“企業經營”。管資產的關鍵是如何在獲得收益和控制風險之間找到良好的平衡點，而這通常需要具有管理天賦、經營才能以及豐富經驗的經營者來完成。

1.3 “以管資本為主”的內涵

資本所有者將資本交由經營者來管理和經營，從而形成了所有權和經營權相分離的委托代理關系，進行形成了現代企業制度。盡管資產與資本在其屬性上有所區別，但二者又相互聯系、密不可分，是一個事物的兩個方面，切不可片面理解和把它們截然分開。它們同歸于含義更為寬泛的“企業”。企業是包含資產、物質資本及人力資本等要素的契約型經濟組織，它的本質功能就是搞好資產的配置和運營以實現資本保值增值，而為此需要涉及管人管事等派生行為。所以，不應該也不可能把管資產和管資本割裂開來，更不能把管資本理解為對資產和人力資本的不管不問。“以管資本為主”監管國有企業體現了對三者關系的辯證性理解和對其中主要矛盾的準確把握。“以管資本為主”強調了以資本為紐帶，以資本增值保值為出發點，對企業經營者選聘、資本投向、資本收益管理等重大事項進行適度干預。

2 “以管資本為主”的實現途徑

由前面的分析可見，以管資本為主，顯然不是對企業的資產管理不管不問，更不是對企業公司治理和經營管理撒手不管，而是國有企業監管邏輯起點的轉換。這種轉換必然要求通過管理方式和方法的選擇和創新來實現。

2.1 明確政企關系，科學界定國有企業監管機構的職責

從廣泛意義上看，明確政企關系主要是確立企業按市場化規則運行的獨立市場主體地位，政府的宏觀調控應該依法形成對企業的約束，就履行出資人職責的國資監管機構與企業之間的關系而言，主要是科學界定國有資本出資人的監管職責，建立監管權力清單和責任清單，強化問責機制，切實做到出資人的監管行為積極而得體，切實將企業的經營決策權歸還企業。

2.2 資本投向管理

即使是商業性質的國有資本也仍然負擔著落實政府宏觀調控、經濟增長職能的職責。所以，既注重國有資本的保值增值，又要貫徹國家重大發展戰略。國有資本投資運營過程中，應積極響應國家的宏觀調控政策，在關系國家安全和過敏經濟命脈的重要行業和關鍵領域，應發揮其排頭兵和主力軍作用。當前，應圍繞國家調整經濟結構、轉變增長方式的總體要求，將資本重點投向前瞻性戰略產業、生態文明建設、公共基礎設施建設、公共服務產業發展和具有比較優勢的產業集群及新興產業，尤其是在供給側改革等方面當好先鋒。當然，即使是在這些領域，也應當注意建立公平競爭的市場氛圍和環境，減少以至消除壟斷，優化資源配置，提升資本效率。

2.3 財務與非財務信息管理

企業信息包括財務信息和非財務信息，高質量的企業信息是國有資本監管的基礎和確保監管成效的關鍵。基于管資本視角的國有資本保值增值確認、經營者考核與評價、資產配置與利用效率評估等，都需要有高質量的企業信息為基礎。為此，國資監管機構應建立完善的國有資本投資運營公司信息質量控制機制，促使資本投資運營公司所投資的企業的信息真實可靠、完整及時。對資本投資運營公司所投資企業的信息，應建立相應的數據庫進行收集、加工和分析，以便適時監控國有資本的投資運營，并作出科學的資本經營決策。為了引入社會公眾對國有資本監督的新機制，應盡快建立國有資本投資運營公司信息公開平臺，力爭按照上市公司的標準公開財務及非財務信息，打造陽光企業。

2.4 資本收益管理

獲取收益是資本的一般屬性，也是國有資本的內在要求。沿著“以管資本為主”的邏輯思維，要求以資本為主線、以獲取資本收益為出發點和歸屬來選擇國有企業監管的方式和方法。應當通過完善國有資本經營預算制度，根據國有企業的績效指標，正確確認國有資本運營應有的收益率，并明確企業的收益分配政策。例如，要重點關注和監控凈資產收益率、資本保值增值率、資本積累率和盈余現金保障倍數等資本回報和盈利質量等資本收益指標；同時，應基于資本管理視角、借助財務及其他分析方法正確分析評價國有及國有控股、國有資本參股等各類企業的資產結構與管理效率、生產經營、市場開發與占有、經濟增加值等資產管理效率指標。關于國有資本收益的上交政策，黨的十八屆三中全會決定已經明確提出，到2020年中央企業國有資本收益上繳公共財政比例要提高至30%。當然，對于混合所有制企業，作為履行出資人職責的國資監管機構或者投資資本運營公司只能通過法定程序對企業的收益分配政策施加影響，以實現國有資本收益。