基礎文化產業PPP項目的財務風險研究

葉泉靈

（中國財政科學研究院，北京 100000）

一、基礎文化產業PPP項目的概念

政府與社會資本合作（簡稱PPP）是一種新型的融資方式，是投資公共設施、公共資源領域的一種新型融資方式，來源于歐美國家的PPP項目，在我國得到了廣泛的發展，具有加強社會需求穩定和諧、可經營化強、收益穩定等特點，同時對民生事業建設起到了重要推動作用。隨著經濟發展和社會的進步，PPP項目模式在國際上不斷發展，項目的形式越來越多，適用的行業也越發多樣化。基礎文化產業PPP項目是近幾年新提出的概念，是政府和社會資本共同提供公共文化服務的一種新型融資方式,是對基礎文化產業融資方式的重要改革。它可以廣泛適用于基礎文化設施、公共文化服務、非物質文化遺產保護以及文化與其他產業可深度融合的領域。

2015年5月，國家出臺了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，指導意見中第一次將文化產業并入PPP項目發展的行業中。為了進一步擴大文化產業的發展和民生事業的建設，2018年11月，《關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》的發布，是旅游部與財政部共同為文化事業發展指引了新的方向。

二、基礎文化產業PPP項目的類型

《指導意見》中明確提出鼓勵文化產業發展，對基礎文化產業采用PPP模式吸引社會資本，參與到基礎文化領域進行投資和服務提出了指引的方向。現有PPP項目模式主要可以主要分為六種，其中基礎文化產業PPP項目具體應用模式可以選擇有管理合同（MC）模式、建設—運營—移交（BOT）模式等。在具體的項目選擇方面可以選擇例如圖書館，文化館，創意廣場，創新廣場，傳統文化的生產和制作，文化遺產的保護，修復和再利用，博物館，文化會展，藝術會展，乃至以非物質文化遺產為載體的實物等。因經營化程度高，投資規模大，建設周期長等特點，非常適合使用PPP項目運營模式。

三、基礎文化產業PPP項目面臨的財務風險

在基礎文化產業適用PPP模式的選擇時，應把握好對各類風險的控制和防范。面臨的風險點主要包括政策風險，財務風險，審計風險，項目完成移交風險，經營管理風險，法律風險等。其中財務風險主要包括：

（一）沒有具體的財務會計準則，我國財政部于2008年發布了《企業會計準則解釋第2號》，解釋根據現在實行的《企業會計準則》主要對BOT項目的會計核算提出了相對具體的指導措施和準則規范，但是BOT項目僅僅是PPP項目中的一個組成部分，PPP項目因其與實際環境的聯系較為緊密，同時有項目公司和政府兩種不同的會計主體，進行了兩套不同的會計核算方式，這就對于PPP項目的核算，提出了更高的要求。在現行的企業會計準則中，對于基礎文化產業PPP項目的整體核算，乃至PPP項目的整體核算都沒有具體的準則進行規范，這就對項目的開展和實施，資產的確認與計量，項目效果的完成考核等帶來了挑戰。需要解決的具體的實際問題越來越多，對于PPP項目會計核算準則出臺的需求也就越來越大。

（二）PPP項目資產確認和歸屬權，考慮PPP項目的不同運營模式的同時需要考慮PPP項目所在地的資產歸屬；基礎文化設施的控制權；在項目尾聲，社會資本和政府資本的區分和移交；在政府財務狀況中是否確認為政府債務等問題都對項目的經營狀況，報表信息產生重要影響，對整個項目完成情況和效果分析產生影響。

（三）PPP項目中的文化產業基礎設施是由政府和社會資本合作建設的，在項目資產運營期間,雖然基礎文化產業中主要經營內容是由相關項目公司負責維護和運營,但政府是PPP項目最后的接收者和使用者，要起到審查監督的作用。在許多方面都存在需要深入探討的問題，例如：征稅收入與不征稅收入的區別，分別怎樣納稅和賬務處理，PPP項目的資產的期末處置等。

四、基礎文化產業PPP項目財務風險的應對措施

（一）采用“物有所值法”對基礎文化產業項目資產進行初始計量

物有所值法主要對定量事物進行分析，有國際通用的計算計量標準，體現其對于項目評估的客觀性，是一種國際上較常用于PPP項目資產初始計量的一種方式。國際上常用的關于“物有所值法”的定量評價方法主要有兩種，第一種是成本效益分析法，主要是在項目的全部成本和項目產生的全部效益之間進行對比評估。多用于政府部門之間進行計劃決策之時，爭取以較少的投入獲得更大的利潤。第二種是公共部門參照標準法，主要是參考臨近公共部門的做法，學習不同國家不同部門對于指標的確定標準，將數據量化，再進行比較分析。但因物有所值法有其自身客觀存在的缺陷，在進行核算時也會存在相應的風險點。

（二）PPP項目資產按“控制權”確定歸屬

PPP項目資產的控制權的歸屬問題主要集中在政府部門和項目公司之間。在項目公司和政府部門之間，可以將基礎文化產業PPP項目資產劃入服務特許權進行計量，在項目進行的初期和運營期間，可以將PPP項目資產計入項目公司資產，政府主體將相關資產記為負債。在項目進入移交階段，可以根據實際情況，將項目資產進行合理的劃分后，分別進行調整，這樣就可以有效地防止孤兒資產的產生，同時又符合各方資產的會計確認和計量條件。

（三）政府給予的稅收優惠應計為政府補助

稅收優惠的目的利用稅收制度，采取一定措施減輕納稅人的稅收負擔，我國的稅收優惠主要有直接優惠和間接優惠兩種方式。PPP項目因其采用與政府合作的模式運營，并且是國家扶持的重點投資方式，應有相應的稅收優惠政策，如稅收減免，優惠稅率，投資退稅等。根據現有企業會計準則規定，PPP項目的稅收優惠收入應當計入政府補助，屬于公司的收益。基礎文化產業PPP項目享受稅收優惠政策，說明國家鼓勵基礎文化行業的發展，促進基礎文化事業的進步。

（四）建立PPP項目審計稽查制度

基礎文化產業PPP項目集中管理，對項目完成度進行有效評估，主要的評估內容包括：一是PPP項目進行合規性分析，了解項目在簽約和初步審查時，是否符合相關政策和制度。二是對預期的各項財務指標實現情況的分析，通過對財務指標的分析，可以了解項目的運營情況，了解資金的使用效率。三是對PPP項目的適應情況進行評估，充分了解項目的使用是否符合當地的情況，是否符合人民群眾的需求。四是對于已經移交的項目移交前進行審計，這樣可以有效保證國有資產的不流失，同時對基礎文化產業PPP項目運營的現狀提出建議。

（五）優化國家PPP項目庫

PPP項目的選擇要選擇優勢項目，根據地區地域特色選擇符合當地需求的項目，例如基礎文化產業根據其公益性強，收入穩定等特點，發動當地資源優勢，與當地各類金融機構采取多種方式的合作。可以從覆蓋面較小的項目著手，例如建設基層文化站，村鎮圖書館，縣文化交流中心，從中吸取經驗，為更大項目的開展提供經驗，提高項目的完成質量。

五、結語

本文主要討論了基礎文化產業 PPP 項目模式的概念、模式、存在財務風險和應對的措施等問題。在探索基礎文化產業 PPP 模式的過程中，爭取為基礎文化產業PPP項目提供新的研究思路，從而有效地發揮PPP項目在基礎文化產業的作用。有效地促進好城市與鄉村之間，區域與區域之間基礎文化產業和諧發展，加強對適用性的研究，結合實際，縮短理論與實際之間的差距，努力加速我國基礎文化產業的前進步伐。