西藏自然環(huán)境的法治保護現(xiàn)狀研究

王恒

（西藏大學政法學院，西藏 拉薩 850000）

在當下“環(huán)境保護，特別是野生動植物資源保護的好壞，已經成為衡量一個地區(qū)或國家文明與進步程度的重要標志。”[1]的時代，隨著依法治藏進程的推進，依法治理將成為西藏自然環(huán)境保護的最佳措施[2]，即在國家法律和政策的指導下，各地區(qū)政府有效落實法律、政策，嚴格依法保護當?shù)刈匀画h(huán)境。同時，除依法治理外的其他社會治理措施也不容忽略，需將依法治理與社會治理有效結合，充分利用西藏地區(qū)“本土資源”，實現(xiàn)西藏自然環(huán)境的全方面保護。而對西藏自然環(huán)境現(xiàn)狀的全面研究則是實現(xiàn)西藏自然環(huán)境全面保護目標最為重要的第一步。

從1965年西藏自治區(qū)成立以來，西藏地區(qū)法制建設不斷發(fā)展，立法體系不斷完善。而且隨著國家對環(huán)境保護愈來愈重視和西藏地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化、自然環(huán)境污染等現(xiàn)象的不斷發(fā)生，西藏自治區(qū)地方也十分重視并不斷完善環(huán)境保護相關立法，自治區(qū)政府也采取了相應的保護措施。

一、西藏地區(qū)自然環(huán)境的法治保護成果

（一）環(huán)境保護法規(guī)體系的建立與完善

西藏作為國家生態(tài)安全屏障和重要的戰(zhàn)略資源儲備基地，其地位的重要性不言而喻，因此不斷加強西藏環(huán)境保護勢在必行。在近30年的立法實踐中，西藏自治區(qū)先后制定保護生態(tài)環(huán)境和自然資源科學開發(fā)的立法文件48件，占立法活動總量的12%”。[3]如西藏自治區(qū)先后實行了《西藏自治區(qū)野生動物保護法》《西藏自治區(qū)林地管理辦法》《西藏自治區(qū)水文管理辦法》《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理辦法》等政府規(guī)章；又于2013年修訂《西藏自治區(qū)環(huán)境保護條例》。這些環(huán)境保護法律的發(fā)展和完善，不僅實現(xiàn)了環(huán)境保護防治措施和責任上具體化、法定化，而且建立懲罰與獎勵相結合的防治機制；不僅實現(xiàn)了西藏地方環(huán)境保護工作有法可依，而且建成并完善了西藏環(huán)境保護法規(guī)體系。

（二）環(huán)境保護立法具有西藏地區(qū)特色

西藏地區(qū)具有獨特的自然資源和地理人文環(huán)境，在國家《憲法》和《環(huán)境保護法》的指導下，西藏自治區(qū)人大和政府根據本地區(qū)環(huán)境的獨特性制定了一系列相應的法規(guī)和規(guī)章。如制定了保護自然動植物資源，維護生態(tài)平衡的相關法規(guī)：《西藏自治區(qū)礦產資源管理條例》《西藏自治區(qū)實施＜中華人民共和國野生動物保護法＞辦法》《西藏自治區(qū)旅游管理條例》等專項法規(guī)；對冬蟲夏草、貝母、藏紅花等名貴資源也予以立法保護，適時地制定各種規(guī)范性文件。為保護森林資源、防治大氣污染，拉薩市開展了“樹上山”、“暖入戶”、“創(chuàng)模”等重點工作[4]，改變拉薩市內藏民們以往的取暖方式，改善拉薩市區(qū)環(huán)境質量，創(chuàng)建美麗拉薩；為控制濕地、草場、河湖等資源的沙漠化程度，拉薩市又開展了“河變湖”工作，有效維護拉薩市周邊乃至整個藏區(qū)自然生態(tài)環(huán)境平衡。

以上的法規(guī)、政策和重點工作，從實行或開展至今，不僅仍在有條不紊地在貫徹落實中，而且都收到較好的成效。如：創(chuàng)模工作：從2012年到2014年拉薩市陸續(xù)完成了《2012年度拉薩市創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市目標責任書（初稿）的制定》、與創(chuàng)模各責任單位簽訂《2013年拉薩市創(chuàng)建國家資源保護模范城市目標責任書》并進一步細化，制定目標責任書，部署安排2014年“創(chuàng)模”技術評估并做好各項準備等工作。如“樹上山”工作:“截至2014年年底，南山造林共完成約1000畝，栽植各類苗木122.11萬株，栽植近百個喬灌木品種119.66萬株”；[4]拉薩市在“樹上山”工作的基礎上，又進一步推進“綠肺”“綠景”“綠廊”“綠園”“綠環(huán)”“綠源””等“六綠”工程。“目前，拉薩市綠化覆蓋率從2007年的31.46%提高到37.6%，建成區(qū)綠地率從30.56%提高到32.8%，人均公共綠地面積從3.91平方米提高到9.6平方米”[4]，并于2014年被評為國家園林城市。如“暖入戶”工作：在近兩年中，拉薩市全年空氣質量優(yōu)良率一直保持在94.52%以上，領先全國。[4]

（三）堅持與時俱進的原則

跟隨國家環(huán)保法的完善，2013年7月25日西藏自治區(qū)第十屆人民代表大會常務委員會第五次會議修正了2003年實施的《西藏自治區(qū)環(huán)境保護條例》，其第四條第四款規(guī)定：“環(huán)境保護同經濟建設和社會發(fā)展相協(xié)調”“誰開發(fā)是誰保護，誰破壞誰恢復，誰污染誰治理”“政府管理與公眾參與相結合”等環(huán)境保護原則；第9-32條對具體如何保護、改善和防治環(huán)境污染進行規(guī)定；第33-44條規(guī)定了環(huán)境保護的法律監(jiān)督，如與自然環(huán)境有聯(lián)系的企事業(yè)單位應當履行審批與報告的程序責任；第45-51條規(guī)定了公民、企事業(yè)單位以及縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門違反環(huán)境保護法相關規(guī)定，對自然環(huán)境造成損害的，應當承擔的處罰或處分責任。這些內容與國家環(huán)保法規(guī)定內容一致，符合我國法治建設要求，體現(xiàn)了西藏環(huán)保法治保障與時俱進的特點。

二、自然環(huán)境法治保護中需提升的空間

雖然國家和西藏自治區(qū)在近幾年里都在不斷完善西藏地區(qū)環(huán)境保護法律法規(guī)。但統(tǒng)計西藏地區(qū)環(huán)境保護方面的法律法規(guī)仍然較少，而且有很多需要保護和規(guī)制的內容未列入法律法規(guī)之中。分析和總結西藏法治建設以來，相關環(huán)境保護方面的法律，其存在以下幾個方面的不足：

（一）環(huán)保立法的內容不夠全面

通過解讀我國環(huán)保法，其對環(huán)境保護中的“環(huán)境”做了一個限定：“本法所稱環(huán)境是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”（《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二條），由此可把自然環(huán)境保護分為保護生態(tài)平衡和防治環(huán)境污染兩個方面，前者主要指自然資源的合理開發(fā)和利用，減少肆意浪費資源和破壞生態(tài)平衡；后者主要指維護和治理我們共同生活區(qū)域的干凈整潔，減少“白色污染”。這兩個方面并非完全分開的，它們是兩個相互聯(lián)系的而又有所不同的部分，有時一個污染行為可能導致這兩方面都受到威脅，如水污染、大氣污染等常常會導致環(huán)境惡化和打破生態(tài)平衡；而有時又是兩個相對獨的部分，如肆意捕殺往往威脅著生態(tài)安全和平衡，而對自然生活環(huán)境影響較小等。分析西藏環(huán)境保護方面立法，發(fā)現(xiàn)其內容主要集中于保護生態(tài)平衡方面，專項立法也主要是針對具體的自然資源的保護，而對城市環(huán)境維護（即防治環(huán)境污染）方面涉及較少，目前筆者只看到一部關于此方面的立法，即《拉薩市城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（立新廢舊）[5]。在這一點上西藏環(huán)保立法未能跟上國家環(huán)保立法的步伐。在2014年4月24日，全國人大常委會修訂通過了被稱為“史上最嚴”的環(huán)境基本法——《環(huán)境保護法》，其“與《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律一起，形成了較為完善的環(huán)境資源保護法律體系。”[4]這說明現(xiàn)今國家環(huán)境保護方面的立法已經基本完成保護生態(tài)平衡與防治環(huán)境污染的全面覆蓋，而西藏自治區(qū)在這一方面還存在不足，仍需不斷完善環(huán)境保護法規(guī)體系，尤其是加強對防治環(huán)境污染這一部分立法。

（二）地區(qū)之間環(huán)保立法分配不均

查閱西藏自治區(qū)相關環(huán)境保護立法發(fā)現(xiàn)，在西藏自治區(qū)，其中立法量最多、立法內容覆蓋面最廣的是拉薩市。拉薩市近幾年中，不僅制定實施了保護自然生態(tài)環(huán)境的專項條例，如《拉薩市水資源條例》《拉薩市拉魯濕地自然保護區(qū)管理條例》等，還就如何落實環(huán)境保護法規(guī)體系開展了“樹上山”“河變湖”和“暖入戶”等重點工作[4]。而針對其他地區(qū)的專項立法，則十分少見，目前筆者還未發(fā)現(xiàn)有公布的關于西藏自治區(qū)除拉薩市外，其他市區(qū)相關環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章。因此，要全面做好保護西藏自治區(qū)自然生態(tài)環(huán)境，防治白色污染等工作，完善地區(qū)環(huán)保立法是前提。

（三）環(huán)境保護執(zhí)法制度不夠完善、有效性不高

立法是前提，執(zhí)法是關鍵。環(huán)境保護執(zhí)法部門若對環(huán)境保護法律法規(guī)了解和落實的不足，將會使環(huán)境保護法律淪為一紙空談。在西藏自治區(qū)環(huán)境保護中，環(huán)境保護方面的專業(yè)技術人才和法律人才較少，很多環(huán)境保護執(zhí)法人員非科班出身，對環(huán)境保護法律也不了解，導致在處理環(huán)保糾紛時難以做到依法辦事，這不僅無法妥善解決糾紛，還會導致公眾對法律的信仰危機。因此，對環(huán)境保護隊伍（人才）的培養(yǎng)勢在必行。

（四）公眾參與度不高

通過分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)今西藏自治區(qū)環(huán)境保護法規(guī)體系已經建成并在不斷地完善中，且在《西藏自治區(qū)環(huán)境保護條例》（2013修正版）也明確規(guī)定了“政府管理與公眾參與相結合”的環(huán)境保護原則，但在西藏拉薩市區(qū)仍存在亂扔亂倒垃圾廢物等現(xiàn)象，在拉薩周邊村上很難發(fā)現(xiàn)有專門集中收集和處理垃圾廢物的區(qū)域及相應工具，村民們大多把垃圾廢物扔在自家旁邊的空地上，有的放在街角，由于人的經過或風雨，這些垃圾廢物弄得滿地、滿街都是；尤其是在長途客車路經的郊區(qū)，由于沒有設置公共廁所、垃圾桶（集中堆放區(qū)）等緊急公共衛(wèi)生區(qū)，導致沿路廢紙、食品包裝袋等白色污染較為嚴重，有待相關部門解決和改善。這都說明公眾對參與環(huán)境保護十分懈怠，有的公眾甚至都不知道有環(huán)境保護法，更別說知道其內容，明白其中應當承擔的責任。

（五）西藏環(huán)保立法對當?shù)叵嚓P習慣法的借鑒不足

“因地制宜，認可傳統(tǒng)的資源管理權屬和充分發(fā)揮傳統(tǒng)保護體系的積作用,是補充和提升保護區(qū)管理有效性的一個新途徑。”[6]在現(xiàn)今，國家法律無法全面有效落實的狀況下，適當肯定和借鑒地區(qū)傳統(tǒng)習慣法治理理念和方式是十分有必要的。而解讀現(xiàn)今西藏自治區(qū)環(huán)境保護立法發(fā)現(xiàn)，雖然自治區(qū)人大和政府在對藏區(qū)環(huán)境保護中有適當考慮地區(qū)因素，制定符合西藏特色的條例和法規(guī)；但在充分吸收和利用藏族“本土資源”實現(xiàn)有效管理上存在不足。自古以來，藏族習慣法在保護西藏自然生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮著十分重大的作用，是西藏自然資源和人文歷史資源保存完好的關鍵。因此，在西藏自治區(qū)環(huán)境保護立法時，應充分參考和借鑒藏族環(huán)境保護習慣法的內容，以立法的形式對其有價值的內涵予以肯定，同時加快西藏自治區(qū)環(huán)境保護相關法規(guī)、規(guī)章制定，并有效落實西藏地區(qū)自然環(huán)境的法治保護。