高傳勝：防止領導干部“部門化”需要整體性治理

■南京大學政府管理學院教授

組織結構和管理職能部門化，是為了適應社會專業化分工的不斷深化和泛化而產生的，有助于提高管理工作的效率，但同時也會增加部門之間協調的難度與成本；如果后續配套治理機制不能及時跟上，部門化還可能滋生本位主義問題。領導干部“部門化”傾向正是部門化超出了合理的“度”而產生的不好現象。

綜觀國內外的情況，部門林立的行政管理體制，無一例外地存在著不同程度的“部門化”傾向問題。比如，在外人調動本部門人員、調度本部門工作時，出于部門利益考慮，領導干部往往會“口惠而實不至”；當制定政策、提拔任用干部和進行監督時，領導干部又會積極爭取政策制定的主導權、極力推薦本部門的人選、努力爭取監管權限；在會簽政策、遇到不利事件時，又會表現出維護本部門利益、規避本部門責任的“部門化”傾向，等等。

形成領導干部“部門化”傾向，背后的根源主要在于部門林立而帶來的治理體制碎片化，這其中起碼包括兩項內容：一是創造了部門本位利益；二是造成了各管一段的分散治理格局。每個部門都站在自己的角度考慮問題、安排工作，維護的主要是本位利益，而沒有超越本位視角、站在更高層面思考問題的激勵約束機制。建立協調小組、領導小組等做法，其基本目的就是想解決跨部門的協調難題，并站在超越部門的更高層面上審視更大范圍的全局利益。但是，如果未能建立起有效的激勵約束機制，恐怕也未必能夠真正奏效。

解決領導干部“部門化”傾向的關鍵，是要進一步增強整體性治理（Holistic Governance）意識，并基于此探索建立有效的激勵約束機制，進而實現“去部門化”。綜合而言，整體性治理模式強調以公眾需求為導向，以信息技術為手段，主張通過政策、管制、服務提供和監督等關鍵性活動，在政策、群體、組織和機構等四個層面進行有機協調與重新整合，進而解決部門化帶來的治理碎片化問題，并構建整體性政府（Holistic Government）。