疏通公路網(wǎng)上的“毛細(xì)血管”
——《廣東省農(nóng)村公路條例》解讀

陳亭利

習(xí)近平總書記對(duì)農(nóng)村公路工作，作出了“既要把農(nóng)村公路建好，更要管好、護(hù)好、運(yùn)營(yíng)好，為廣大農(nóng)民致富奔小康、為加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供更好保障”的重要指示。2019年5月，省十三屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)了《廣東省農(nóng)村公路條例》。制定條例，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神和黨中央部署要求的需要，是解決農(nóng)村公路存在的難點(diǎn)問(wèn)題的需要，是細(xì)化完善農(nóng)村公路立法的需要。

農(nóng)村公路，是公路網(wǎng)上的“毛細(xì)血管”，連通著千千萬(wàn)萬(wàn)最為基層、最為深入同時(shí)也是通路需求最為迫切的地方?！八暮棉r(nóng)村路”是做好農(nóng)村公路工作的目標(biāo)和具體要求，是落實(shí)黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要指引，條例對(duì)農(nóng)村公路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理和運(yùn)營(yíng)等作出了規(guī)范。

強(qiáng)化政府主導(dǎo) 明確責(zé)任主體

條例著力落實(shí)“政府主導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、各方參與、統(tǒng)籌規(guī)劃、建管養(yǎng)運(yùn)并重、保障安全暢通和保護(hù)環(huán)境”的工作原則，明確了政府主體責(zé)任。

一是在條例第三條規(guī)范了農(nóng)村公路的范圍，是納入農(nóng)村公路規(guī)劃并按照公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修建的縣道、鄉(xiāng)道和村道及其附屬設(shè)施，以及經(jīng)省人民政府交通運(yùn)輸主管部門認(rèn)定并納入統(tǒng)計(jì)年報(bào)里程的公路，包括公路橋梁、隧道和渡口。在此基礎(chǔ)上，再對(duì)農(nóng)村公路的相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行規(guī)范。

二是根據(jù)《中華人民共和國(guó)公路法》，在《廣東省公路條例》規(guī)定了“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)道、村道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作”的基礎(chǔ)上，在條例第五條，一方面明確了縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路工作，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村公路工作納入政府工作目標(biāo)，組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好農(nóng)村公路工作，將農(nóng)村公路的總體組織協(xié)調(diào)主體明確為縣級(jí)人民政府；另一方面，補(bǔ)全村道的立法規(guī)范，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)道、村道的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和日常管理工作。通過(guò)農(nóng)村公路范圍的界定與政府主導(dǎo)責(zé)任相結(jié)合，從立法層面對(duì)責(zé)任主體、責(zé)任范圍進(jìn)行明確，對(duì)村道的規(guī)范予以補(bǔ)充和細(xì)化。更為重要的是，條例還規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要保障與工作任務(wù)相適應(yīng)的工作力量和其他必要的工作條件，在考慮了當(dāng)前村道的建設(shè)養(yǎng)護(hù)力量不足的情況下，條例對(duì)此專門明確了要求，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府更好地開(kāi)展村道的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和日常管理工作提供了依據(jù)。

細(xì)化規(guī)劃編制 建好農(nóng)村公路

農(nóng)村公路是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性設(shè)施，是保障農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活的基本條件。做好“四好農(nóng)村路”工作，首先就是要建設(shè)好農(nóng)村公路，從規(guī)劃編制開(kāi)始，就對(duì)農(nóng)村公路進(jìn)行合理規(guī)劃。

一是規(guī)劃在前。村道規(guī)劃明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府編制，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。同時(shí)，還要求由縣級(jí)人民政府交通運(yùn)輸主管部門協(xié)助編制，并對(duì)村道編制過(guò)程中征求意見(jiàn)的要求作出了規(guī)定，應(yīng)當(dāng)征求村民委員會(huì)和村民的意見(jiàn)，強(qiáng)化村道編制的民主性、公開(kāi)性要求。

二是對(duì)農(nóng)村公路建筑控制區(qū)的范圍予以明確，細(xì)化了村道的控制區(qū)范圍。明確村道建筑控制區(qū)的范圍，從農(nóng)村公路用地外緣起向外的距離標(biāo)準(zhǔn)為不少于三米。還明確了村道的公路用地和建筑控制區(qū)因客觀原因不能符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出方案報(bào)縣級(jí)人民政府確定。同時(shí)，還從道路安全等角度出發(fā)，明確了規(guī)劃和新建村鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)、學(xué)校、廠礦、貨物集散地、大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等，與村道建筑控制區(qū)邊界外緣的距離應(yīng)當(dāng)不少于十米，并避免在公路兩側(cè)對(duì)應(yīng)進(jìn)行。

三是關(guān)于農(nóng)村公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。對(duì)村道的規(guī)范強(qiáng)調(diào)因地制宜，按照以人為本、保護(hù)環(huán)境、節(jié)約土地資源等原則，合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，特別按照《交通運(yùn)輸部關(guān)于推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)于受地形、地質(zhì)、現(xiàn)有房屋建筑等條件限制的村道局部路段，經(jīng)過(guò)技術(shù)安全論證，可以適當(dāng)降低技術(shù)指標(biāo)，但應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)設(shè)施，確保安全。相對(duì)于草案，刪除了關(guān)于村道路面寬度的具體規(guī)定，草案原規(guī)定“新建、改建的鄉(xiāng)道和需要通客運(yùn)班車的村道路面寬度不小于3.5米，設(shè)置砂礫石、碎石土、瀝青碎石等硬路肩，路肩寬度不小于兩邊1.25米或者單邊2.5米，保證雙向錯(cuò)車通行?！痹趯徸h過(guò)程中，有常委會(huì)組成人員提出，該寬度為最低要求，與我省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求可能不相適應(yīng)，與此同時(shí)交通部發(fā)布了《小交通量農(nóng)村公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（JTG2111-2019），于2019年6月1日起施行，對(duì)村道建設(shè)也作出了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，從規(guī)范工作與國(guó)家部委要求以及當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，為避免以最低標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，刪去了本款規(guī)定，按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

細(xì)化技術(shù)內(nèi)容 養(yǎng)好農(nóng)村公路

在建設(shè)好農(nóng)村公路的基礎(chǔ)上，需要通過(guò)農(nóng)村公路的良好養(yǎng)護(hù)保證公路的正常使用，養(yǎng)護(hù)好農(nóng)村路是更需要持續(xù)做好的工作。

一是明確養(yǎng)護(hù)原則。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、管養(yǎng)分離的原則，實(shí)行專業(yè)養(yǎng)護(hù)與群眾養(yǎng)護(hù)、日常養(yǎng)護(hù)與集中養(yǎng)護(hù)相結(jié)合的方式，推進(jìn)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化。

二是明確養(yǎng)護(hù)規(guī)范。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和省規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程實(shí)施，保持路基、路面、橋梁、涵洞、隧道和附屬設(shè)施處于良好的技術(shù)狀態(tài)，保證農(nóng)村公路正常使用。

三是因地制宜，保障養(yǎng)護(hù)工作開(kāi)展。農(nóng)村公路保潔、綠化等日常養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目，可以通過(guò)個(gè)人、家庭分段承包等方式交由沿線村民實(shí)施。當(dāng)?shù)卣梢酝ㄟ^(guò)購(gòu)買服務(wù)、設(shè)置公益性崗位等方式逐步建立相對(duì)穩(wěn)定的群眾性養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍。一方面保證養(yǎng)護(hù)人員的落實(shí)和隊(duì)伍的建設(shè)，另一方面也就近保障公路養(yǎng)護(hù)的人員需求。

規(guī)范管理主體 管好農(nóng)村公路

農(nóng)村公路的日常保護(hù)管理和執(zhí)法工作，是保障管好用好農(nóng)村公路的重要條件，條例按照《中華人民共和國(guó)公路法》《公路安全保護(hù)條例》等相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)范，特別強(qiáng)化了村道的保護(hù)管理。

一是關(guān)于人員。規(guī)定縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村公路路政執(zhí)法和日常監(jiān)督管理，統(tǒng)籌有關(guān)力量，負(fù)責(zé)農(nóng)村公路管理和執(zhí)法工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府配備的農(nóng)村公路協(xié)管人員、村民委員會(huì)配備的護(hù)路員，負(fù)責(zé)協(xié)助開(kāi)展農(nóng)村公路保護(hù)和管理工作，制止危害農(nóng)村公路的違法行為。在縣級(jí)明確應(yīng)統(tǒng)籌有關(guān)力量，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村委會(huì)則強(qiáng)調(diào)配備協(xié)助管理的人員，更好地將工作落實(shí)到位。

二是針對(duì)超限超載車輛對(duì)農(nóng)村公路的影響突出問(wèn)題，條例專門用四條進(jìn)行了具體規(guī)定。違法超限運(yùn)輸車輛和超過(guò)農(nóng)村公路限載、限高、限寬、限長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)的車輛，不得在農(nóng)村公路上行駛。與在一般公路上的要求保持一致，同時(shí)強(qiáng)化縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門的監(jiān)督檢查職責(zé)，從源頭嚴(yán)格管理車輛的裝載問(wèn)題。同時(shí)對(duì)于超限超載的問(wèn)題，在行為方式上細(xì)化規(guī)范，列舉了主要的違法情形：短途駁載、繞行等方式，故意堵塞、強(qiáng)行通過(guò)超限檢測(cè)站點(diǎn)，限高、限寬設(shè)施等，起到警示和規(guī)范作用。還對(duì)檢測(cè)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范，縣級(jí)人民政府交通運(yùn)輸主管部門可以在農(nóng)村公路上設(shè)置超限技術(shù)監(jiān)控設(shè)施設(shè)備，自動(dòng)檢測(cè)、拍攝和記錄行駛中貨運(yùn)車輛的車貨總質(zhì)量、幾何尺寸、車輛圖像等信息，從各方面強(qiáng)化對(duì)該違規(guī)情形的防范和治理。

規(guī)范服務(wù)事項(xiàng) 運(yùn)營(yíng)好農(nóng)村公路

用好農(nóng)村公路是充分發(fā)揮其公路網(wǎng)上“毛細(xì)血管”作用的關(guān)鍵，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，需要農(nóng)村公路的路通、路好，讓人和物能夠充分流通起來(lái)，實(shí)現(xiàn)修好致富路，通向幸福路。

一是根據(jù)農(nóng)村公路運(yùn)營(yíng)綜合性的特點(diǎn)，規(guī)定了農(nóng)村公路的運(yùn)營(yíng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體、客貨并舉、運(yùn)郵結(jié)合的原則，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、交通需求相適應(yīng)，提升農(nóng)村客運(yùn)和物流服務(wù)水平。

二是針對(duì)客運(yùn)運(yùn)營(yíng)和電子商務(wù)的發(fā)展，從客運(yùn)服務(wù)的具體建設(shè)規(guī)范和電子商務(wù)發(fā)展的硬件要求，明確了相應(yīng)的規(guī)定。鼓勵(lì)建設(shè)集農(nóng)村客運(yùn)、物流、電商、旅游、餐飲購(gòu)物、養(yǎng)護(hù)等多功能為一體的綜合服務(wù)站。同時(shí)明確縣級(jí)人民政府交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、商務(wù)、供銷、郵政等部門編制縣域農(nóng)村物流三級(jí)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)體系發(fā)展規(guī)劃。

三是專門對(duì)農(nóng)村客運(yùn)的安全生產(chǎn)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范。強(qiáng)調(diào)主體責(zé)任，農(nóng)村客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任制，完善相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村客運(yùn)車輛的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，強(qiáng)化司乘人員教育，確保車輛技術(shù)狀況良好。規(guī)范政府職能?？h級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立公安、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理等主管部門參與的農(nóng)村公路客運(yùn)安全監(jiān)管機(jī)制，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府落實(shí)安全監(jiān)管責(zé)任；相關(guān)部門按照職責(zé)分工加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者的安全監(jiān)管，督促其落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

強(qiáng)化資金保障 監(jiān)督資金用途

針對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金緊張甚至短缺的問(wèn)題，條例專章規(guī)范了資金的來(lái)源、補(bǔ)助和使用監(jiān)督的問(wèn)題。

一是關(guān)于補(bǔ)助。從我省實(shí)際出發(fā)，規(guī)定省、地級(jí)以上市人民政府應(yīng)當(dāng)安排財(cái)政資金用于農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)的補(bǔ)助，并逐步增加對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)及原中央蘇區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)的支持力度?？h級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立以政府公共財(cái)政投入為主的資金保障機(jī)制，將農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。

二是關(guān)于使用監(jiān)督。條例規(guī)定，農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金實(shí)行專項(xiàng)核算、?？顚Ｓ?，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占或者挪用。縣級(jí)以上人民政府財(cái)政和交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。縣級(jí)以上人民政府審計(jì)、財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)依法對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查?！?/p>