我國大宗工業(yè)固廢產業(yè)存在的主要問題

文/杜根杰

在供給側改革和“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念影響下，各地政府通過嚴格的環(huán)保督查、批建收緊等措施，推動了企業(yè)對固體廢棄物的認識轉變，在廢棄物綜合利用逐步開始進行技術探索，這對大宗工業(yè)固體廢物綜合利用長足發(fā)展具有重大意義。但是由于我國大宗工業(yè)固體廢物新增量大、歷史堆存量大、分布不均衡、成分復雜、技術研發(fā)不足等原因，導致大宗工業(yè)固體廢物綜合利用依然存在利用量小、附加值低、利用成本高、市場接納度低、同質化競爭和產能過剩嚴重、家底不清、區(qū)域發(fā)展不均衡、相關科研人員和工程技術人員缺口大、整體產業(yè)科技支撐嚴重不足、法律法規(guī)不完備、政策機制不完善、配套政策不協(xié)調、總體規(guī)劃等頂層設計薄弱等諸多制約產業(yè)發(fā)展的問題。具體問題有以下幾點：

從固廢本身的角度看

1.我國大宗工業(yè)固體廢物產生量大，利用任務十分艱巨。據(jù)工業(yè)固廢網(wǎng)統(tǒng)計，“十二五”期間我國平均每年產生量約36 億噸，堆存量凈增100 億噸，截至2019年總堆存量已達600 億噸。如此大量的大宗工業(yè)固體廢物，給綜合利用帶來了巨大的壓力，2018年我國大宗工業(yè)固體廢物綜合利用率僅53.58%，雖然較2017年出現(xiàn)增長，但仍存在巨大壓力。大宗工業(yè)固體廢物不具有危險廢物的危險性，但其量大，貯存、處置占地多，已對生態(tài)環(huán)境和社會可持續(xù)發(fā)展造成了嚴重的影響。

2.大宗工業(yè)固體廢物分布不均衡、區(qū)域差異大。由于我國煤炭企業(yè)主要集中在“晉蒙陜甘寧”地區(qū)，鋼鐵企業(yè)主要集中于華北地區(qū)，化工企業(yè)主要集中于長江流域和沿海地區(qū)，火電企業(yè)主要分布在煤炭資源豐富地區(qū)和沿海地區(qū)，礦山企業(yè)主要以“晉冀魯豫皖”黑色金屬礦山大量集中、“滇黔桂”有色礦產高度聚集等特點。

3.我國大宗工業(yè)固體廢物成分復雜、波動大，利用難度大、利用成本高。大宗固體廢棄物的產生主要是在金屬采選、煤炭選洗、金屬冶煉、煤炭發(fā)電、脫硫收塵等過程中產生的。

從技術的角度看

1.實驗室階段的技術多，而真正能產業(yè)化的成熟技術少。“十二五”期間，我國加大了對資源綜合利用領域的政策支持力度，工信部印發(fā)了《大宗工業(yè)固體廢物綜合利用“十二五”規(guī)劃》，科技部在《國家“十二五”科學和技術發(fā)展規(guī)劃》中提出實施廢物資源化科技工程，并聯(lián)合發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部、商務部和中科院編制發(fā)布了《廢物資源化科技工程“十二五”專項規(guī)劃》，產業(yè)政策的大力支持，帶動了一大批科研院校和企業(yè)在本領域的技術創(chuàng)新熱潮，技術創(chuàng)新積極活躍度顯著提高，各類資源綜合利用技術大批涌現(xiàn)。然而，受原料性質波動、宏觀經濟影響、市場銷售半徑因素制約等，真正能經得起市場考驗、實現(xiàn)產業(yè)化且能盈利的技術則少之又少，且大部分集中在傳統(tǒng)建材行業(yè)，產品附加值低、銷售半徑有限。

2.低端產業(yè)面臨產能過剩，高端技術產業(yè)化項目稀少。大宗固體廢棄物主要消納途徑為建材和生產建材原料。目前的成熟技術如：尾礦（粉煤灰）制備加氣塊、粉煤灰（脫硫石膏）制備水泥摻合料、煤矸石（赤泥、鋼渣）制備路基填料等。利用大宗工業(yè)固體廢物制備磚、水泥、混凝土等傳統(tǒng)建材產品的技術已經相對成熟，但相關產品種類較少，產品附加值低，技術含量低，利用方式較為初級，且受到運輸半徑的限制，市場容量受限。加上經濟增速放緩、房地產下行壓力大、基建投資增速放緩等因素，導致同質化競爭激勵，產能過剩嚴重、企業(yè)經營效果不佳。而大宗工業(yè)固體廢物在高端建材領域的應用尚存在許多技術瓶頸，尤其缺乏大規(guī)模、高附加值利用且具有帶動效應的重大技術和裝備。此外，我國大宗工業(yè)固體廢物在新材料產業(yè)領域的應用尚屬技術研究和探索階段，距離產業(yè)化應用還有很長的一段路要走。

3.科技成果轉化體系不完善。目前工業(yè)固廢綜合利用領域存在嚴重信息不對稱、原生產業(yè)從事綜合利用跨界較大、科技成果轉化體系不完備等問題，導致大量優(yōu)質的技術項目很難走出實驗室、中試，實現(xiàn)工業(yè)產業(yè)化。

4.技術成本優(yōu)勢不明顯。以利用尾礦、鋼渣等制備免燒透水磚為例，大多數(shù)技術單位提供廢棄物摻比不超過75%，成本20-24 元/m2，傳統(tǒng)利用沙子石子和水泥為原料制磚企業(yè)成本為26-28 元/m2，但是其強度卻遠低于傳統(tǒng)原料制備的透水磚；部分煤矸石、尾礦渣制備陶粒技術其成本一度高于傳統(tǒng)頁巖、粘土燒制陶粒。因此高摻比、低成本的可應用技術研究仍然不足。

5.從技術開發(fā)到產業(yè)化周期長。從我國2018 年專利申請統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，近年來從事相關大宗固廢綜合利用領域研究的專業(yè)院校、研究機構、科技企業(yè)越來越多，一項新技術方向實驗室小試階段，通過不斷探索、試錯、糾正，開發(fā)階段為2-3 年，真正中試時，又面臨中試基地較少、經費不足等問題，中試階段落實大約在1-2 年，最終實現(xiàn)工業(yè)化、產業(yè)化還面臨技術推廣難、科技成果轉化能力弱、資本市場重視程度低等問題。

從產業(yè)的角度看

1.產業(yè)投資環(huán)境差。受固廢成分復雜、成分變化大、盈利能力差、運輸半徑小、預處理成本高等不足影響，因而社會資本青睞度偏低，市場主體對于資源綜合利用也不重視，人力、資金、研發(fā)等投入少，技術創(chuàng)新動力不足，產業(yè)仍處于形成階段。

2.產業(yè)支撐能力尚不足。產業(yè)支撐體系急需完善，大宗工業(yè)固體廢物綜合利用統(tǒng)計、管理、培訓、信息、技術推廣和服務等能力建設有待加強，資源分類處置管理體系亟待規(guī)范和完善。

3.產業(yè)造血能力差。固廢綜合利用企業(yè)由于技術壁壘較低，同質化競爭嚴重、科技研發(fā)能力不足、企業(yè)經濟效益差導致企業(yè)在競爭中缺乏優(yōu)勢。在山西、內蒙古等煤炭資源聚集地區(qū)，存在大量以“煤矸石復墾造林、造田”項目，企業(yè)主要營收來源為煤炭企業(yè)支付的5-8 元/噸處置費用，屬變相的煤矸石堆場，業(yè)務本身不具有造血能力，只能依靠吃獎勵、吃處置費維持生存。煤炭企業(yè)一旦配置綜合利用產能，此類復墾造林項目將會面臨關停風險。

從市場的角度看

1.行業(yè)標準與監(jiān)管機制尚不完善。技術、產品標準和市場監(jiān)管滯后，法規(guī)標準尚不完善，綜合利用產業(yè)缺少規(guī)范和引領，資源綜合利用類產品市場認可度低，難以大規(guī)模推廣。

2.產品市場空間小、利廢建材產品市場占有率低、地域限制特征明顯。一方面，受我國資源分布和社會經濟發(fā)展的地域差異影響，大宗工業(yè)固體廢物產生量十分集中，綜合利用產品就近消費能力非常有限。另一方面，天然建材生產規(guī)模仍然十分可觀，受固廢屬性影響，利廢建材產品生產成本高，市場競爭力不強，綜合利用產品市場空間十分有限，產品銷售受限，企業(yè)生產艱難。

3.與建材產業(yè)鏈結合度不足。大宗工業(yè)固體廢物綜合利用產業(yè)與建筑業(yè)、采礦、鋼鐵、有色、石化行業(yè)等產業(yè)間融合不夠，工業(yè)產業(yè)與城市社會間生態(tài)耦合不足，工農業(yè)間的生態(tài)鏈接不足，企業(yè)、園區(qū)、行業(yè)間資源共享、原料互供、鏈接共生不足，產業(yè)發(fā)展模式尚處于摸索階段，大宗工業(yè)固體廢物綜合利用產品市場尚未真正拓開。相關研發(fā)人員從事的多為工業(yè)、制造業(yè)、技術研究人員，市場開拓能力不足。

從科技支撐的角度看

1.推動技術革新的制度欠缺，科技支撐不足，工程技術人才緊缺。要實現(xiàn)工業(yè)固廢大規(guī)模綜合利用，必須依靠科學技術尤其是高新技術的支撐，尤其是需要大量專業(yè)人才以及一系列產業(yè)關鍵共性技術等作為支撐。

2.行業(yè)資源分散，難以形成合力。受行業(yè)特性影響，土木、礦加、采礦、環(huán)境、材料、冶金及農業(yè)等相關專業(yè)都可以“插足一腳”資源綜合利用，在政策紅利推動下，很多學校、很多專業(yè)的很多老師都將資源綜合利用做為了其重點研究領域，這對我國資源綜合利用產業(yè)發(fā)展具有積極的推動作用，但也造成了科研人員零散，科研資源利用效率低，產廢企業(yè)和利廢企業(yè)技術需求難度大等問題。

從政策的角度看

1.大宗工業(yè)固體廢物減量化、資源化利用相對滯后，缺乏對固體廢物產生者責任的約束性制度要求。我國僅在大宗工業(yè)固體廢物安全堆存、處置等方面有強制性法律要求，而在減量化、資源化方面未加以規(guī)范并提出強制性要求。相關法律對固體廢物減量化、資源化的要求多為原則規(guī)定，缺乏對固體廢物產生者責任的約束性制度要求，導致企業(yè)采用先進適用技術改造傳統(tǒng)產業(yè)，從源頭減少工業(yè)固體廢物產生的壓力不夠、動力不足，對綜合利用重視程度不夠，不到萬不得已之時不會去考慮綜合利用的問題。

2.生產者責任延伸制狹窄。相對其他國家而言，我國法律規(guī)定的生產企業(yè)的責任存在不明確、不完善、可操作性不強、缺乏普遍的剛性約束等問題，表現(xiàn)在雖然建立了生產責任延伸制，但相應的固廢回收處置體系還未建立起來；監(jiān)督機制不完善，缺乏系統(tǒng)的對生產者廢棄物的源頭處理、回收利用以及環(huán)境影響信息公開的監(jiān)督機制。

3.扶持保障制度不足，缺少有強制性的、針對性的要求。已有扶持政策協(xié)同性、系統(tǒng)性不夠，相關價格政策滯后。大宗工業(yè)固體廢物綜合利用產業(yè)由于綜合利用技術復雜、經濟效益差，資源綜合利用項目投資大、利潤少、投資回報期長等原因，屬于政策驅動型產業(yè)，為持續(xù)、深入推進資源綜合利用，大宗工業(yè)固體廢物綜合利用產業(yè)需要得到政府相關配套財稅政策的大力支持和扶持。

4.政策體系不完善、配套政策不協(xié)調、頂層設計薄弱，宏觀制度設計“重末端、輕源頭、弱循環(huán)”。我國現(xiàn)有法律法規(guī)中，《中華人民共和國環(huán)境保護法》是我國環(huán)境領域的一部基礎性、綜合性法律，規(guī)定我國環(huán)境保護的基本原則和基本制度，但后續(xù)配套制度體系未跟上；《清潔生產促進法》和《循環(huán)經濟促進法》兩部法律是鼓勵法，較多的屬于引導、促進的規(guī)定，對產廢單位在源頭、資源利用等方面缺少約束性考核指標；《固體廢物污染環(huán)境防治法》及其配套制度設計以末端處置過程的污染控制要求為主。2018 年起施行的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》在固體廢物征收方面也存在諸多問題。

從監(jiān)管的角度看

1.管理體制機制不順暢。我國工業(yè)體系龐大，產業(yè)結構復雜，固體廢物減量化、資源化、無害化管理職能分散在多個管理部門。在具體執(zhí)行過程中協(xié)調難度較大。相關部門在固體廢物污染防治的職責邊界還不夠明確，權責不夠統(tǒng)一，認識上也存在差異，實際工作中部門配合不夠、政策協(xié)同不足、法律落實不到位等現(xiàn)象比較突出。

2.資源分類處理處置管理制度嚴重缺位，對企業(yè)資源分類處理處置約束力較弱。此外，在現(xiàn)有的管理體系下，資源和環(huán)境成本偏低，導致資源綜合利用產業(yè)的發(fā)展缺乏動力。

3.一些地方政府的領導對固體廢物污染防治工作重視不夠，對污染防治嚴峻形勢認識不足，相關政策落實和推行緩慢。

4.在《工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃（2016-2020 年）》等國家相關產業(yè)政策的文件里，針對資源綜合利用指標，全國實行統(tǒng)一標準，未充分考慮地區(qū)差異，導致西北偏遠地區(qū)資源綜合利用壓力大。因此，會造成在一味的追求資源綜合率提升的同時，將各類含有稀缺資源和具有儲備價值的優(yōu)質資源用于生產附加值較低的建材，這不僅導致有價資源的浪費，且還會造成嚴重的產能過剩。

從資本的角度看

1.固定資產投資較重，企業(yè)資金籌備難度大。由于對廠房土地設備的要求較高，一般綜合利用規(guī)模稍大點的工業(yè)固廢綜合利用項目投資都得幾千萬，甚至可達到幾億、幾十億的資金，但工業(yè)固廢綜合利用行業(yè)的企業(yè)，多以中小企業(yè)為主，上市公司鳳毛麟角，這些企業(yè)在項目建設過程中籌資的難度非常大，稍有問題就會導致資金鏈斷裂。而且銀行低息貸款對本行業(yè)支持較少，單純依靠企業(yè)自身融資來推動項目的建設非常困難，要么規(guī)模偏小，要么會因為資金問題項目擱置很久。

2.由于產業(yè)層次低，產品檔次不高，產品技術含量低，競爭力弱，缺少龍頭企業(yè)引領，低水平重復建設和低層次惡性競爭激烈，產業(yè)整體盈利能力差等原因，再加上監(jiān)管機制、產業(yè)政策體制等不完備，財政支撐不足，導致產業(yè)的社會資本青睞度較低。R