關于廣東省市人大預算聯網監督試點和縣鄉人大預算聯網監督制度的研究

文 李清漢 覃 高

根據廣東省人大有關“依托數字政府與數字人大融合，建設橫向聯通、縱向貫通的預算聯網監督系統”和廣東省人大常委會預算工委關于人大預算聯網省市試點工作任務要求，在2019年5月到6月間，筆者先后參與廣東省人大常委會預算工委赴外地學習和專題調研，對省市人大預算聯網監督試點規劃建設及制度研究進行了思考和研究。

研究的背景分析和目的意義

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央就新時代人大制度和人大工作提出了一系列新論斷新舉措新要求，為在新的歷史條件下堅持、完善、發展人民代表大會制度，加強和改進人大預算審查監督工作，提供了科學理論指導和行動指南。近年來，廣東省人大大力推動人大預算聯網監督，早在2016年6月廣東省21個地級以上市人大便在全國率先建立起了基于本級預算支出的各自獨立的聯網監督系統。2019年5月23日中共廣東省委召開全省人大工作會議并在出臺的《中共廣東省委關于加強新時代人大工作的意見》提出“加強智慧人大建設”“建設橫向聯通、縱向貫通的預算監督系統”的目標任務。當前，廣東省各級人大全面貫徹落實中央有關人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展改革、全國人大有關預算聯網監督的指導意見和省委人大工作會議精神，研究制定加快推進全新的人大預算聯網監督的工作措施。

當前，我國預算監督存在四重防線，即人大及其常委會的監督、上級政府的監督、財政部門的監督、審計部門的監督。在四重監督防線中，上級政府、審計部門、財政部門的監督均屬政府內部監督，在監督力度及獨立性上存在一定的欠缺，而人大監督則屬于典型的外部監督，且是代表人民對公共財政收入與支出進行監督，是憲法與法律賦予人大的重要職權。可見，人大監督是最為重要的一種監督形式。人大監督是預算民主的最高形式，人大監督作用發揮的情況如何，意味著整個預算監控權力體系運轉的實質效果如何。

省市人大預算聯網監督的目的意義主要表現在如下五個轉變：

其一，由分散建設機房轉變為集中統一的數字人大政務云平臺。省市人大預算聯網監督將綜合考慮原先各自獨立建設的信息孤島問題及新一輪縱向監督的需求，如建設周期、系統兼容性、集約化建設等因素，按照統一規劃、統一編碼、統一監督、統一運維四個統一，緊緊圍繞全省“數字政府”建設一盤棋，推進“數字人大”與“數字政府”建設相融合，強化互聯網思維，特別是服務人大代表和社會群眾思維和流量思維，建設廣東數字人大政務云，推動人大預算聯網監督、“粵省事”、協同辦公平臺等通用應用服務能力進行構建。

其二，由各自獨立的預算支出系統轉變為互聯互通的省市人大預算聯網協同監督大平臺。通過橫向聯通、縱向貫通的省市人大預算聯網，實現對接財政、社保、國資、政府基金、債務、國地稅、自然資源、審計等部門有關信息系統，改變原先僅對本級一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算的各自獨立預算聯網；通過對預算全口徑、全過程進行監督，實現報表查詢、數據分析、智能預警、動態監控等功能，運用內置的監督數據模型進行指標分析和預警。

其三、定期性的報表審閱轉變為全省實時性的大數據審閱。省市人大預算聯網監督系統使得監督變得更為簡便，預算監督的常規性查詢監督可每日、每星期或每月進行，極大縮短了預算檢測的周期，有效提高了監督工作的效率。除此之外，預算工作還可根據要求臨時進行橫向、縱向查詢，在常規性的同時又增強了靈活性和機動性。

其四，由事前、事后的被動監督轉變為全過程的主動監督。事前體現為對預算編制的提前介入，傳統監督模式下，人大代表審查預算草案和報告的時間往往限于會議期間，即使發現問題，亦只能提出原則性或小修小補的意見，監督模式相對被動；而全過程的主動監督模式的啟動則可讓代表們在會議召開前提早介入預算編制，在預算執行、決算和審計過程中充分體驗智能化對人大監督帶來的便捷，使其全面體現代表們的意見建議。而分析預警功能的開啟則將龐大專業的財政數據過濾為特定信號的提示。

其五，由發現問題監督轉變為預防問題的智能監督。省市人大預算聯網監督因其實時性特點，可有效避免問題發生與問題發現及解決間的時間差，更能通過整體數據的分析、預警功能的開發等實現提前干預，發揮預防性作用。如在精準扶貧和新農村建設的年度預算安排的范圍內，可設置月度或季度支出的最低及最高值，及時了解資金在省、市、縣、鎮及具體建設項目上，通過設計智能化的省、市級資金流轉地形圖，減少年底突擊花錢現象的出現，亦可大幅降低結余結轉資金的數量。

省人大常委會預算工委調研組到茂名調研省市人大預算聯網監督試點工作

研究的方法、規劃設計和目標

研究的方法。按照全國人大和省人大關于“2019年基本實現地市級人大預算聯網監督系統建設和使用全覆蓋”的部署要求，通過考察學習、調研座談等形式，重點研究分析推廣廣州市人大預算聯網“一網監督”的成功經驗，借鑒云南、廣西人大預算聯網統籌推進、定期分析研究、跟蹤監督和約談詢問的好做法。綜合考慮依托數字政府與數字人大融合，按照統一規劃、統一編碼、統一監督、統一運維四個統一，建設省市人大預算聯網監督系統，實現基于數據模型智能分析和自動化監督功能，推動人大預算審查監督信息化、自動化，提高人大預算審查監督的效率和質量。

規劃設計。省市人大預算聯網規劃建設考慮與“數字政府”建設相融合，基于“數字政府”統籌規劃的政務云平臺、政務大數據中心、應用支撐平臺，充分利用廣東政務服務網、“粵省事”、協同辦公平臺等通用應用服務能力進行構建，避免重復建設，或出現信息孤島。

一是按照統一規劃、統一編碼、統一監督、統一運維建設獨立的人大預算聯網監督系統。支持全口徑預算審查與監督，實現對預決算監督，監督預警、智能統計分析與查詢等功能，通過系統能夠查詢政府財政預算、部門預算、財政轉移支付、政府投資項目、政府債務、國有資產資源等信息，還能夠查閱預算法律法規、預算決算文件、財政支出政策、財政歷史數據等資料。

二是分步驟進行軟件開發、部署、實施。目標是實現全市范圍內市、縣（市、區）數據橫向聯通，國家、省人大預算聯網縱向貫通。項目建設采取“統籌規劃、分步實施”的原則，首先完成市、區縣級人大預算聯網系統的開發和實施，系統上線后，再進行國家、省人大預算聯網縱向貫通，最終實現國家、省、市、區縣預算聯網監督系統的互聯互通。

三是推進人大預算審查監督信息化、自動化、制度化。審查監督的結果及統計數據，可以按照預先指定的報告模板，可以按日報、月報、季報、半年報、年報的形式自動生成審查報告，實現人大預算審查監督信息化、自動化、制度化。

研究目標。一是實現“預算內容全覆蓋、預算過程全監督”。人大預算聯網監督系統包括年初預算、預算執行、實時監督、績效評價、政府債務管理、項目庫、數據上報、政策法規、代表建議九大功能模塊，監督資金范圍從之前的一般公共財政預算和基金預算擴展到全口徑四套預算。

二是實現項目庫實時監控。將項目庫管理系統接入人大預算聯網監督系統，直接反映各專項資金申報、審批、分配及其預算執行全過程，實現項目庫實時執行查詢，對重大項目的資金安排和執行情況進行實時監控，使預算監督模式由靜態的時點監督轉變為實時的動態監督與靜態的時點監督相結合，由事后監督轉變為事前、事中的全過程監督，更方便人大代表和市人大財經委進行監督，有力提高了預算管理的透明度。

三是實現數據自動分析預警和智能化生成監督報告。為提高聯網監督質量，系統增加了操作功能和靜態表格等，對統計、對比、分析、實時查詢等功能進行升級調整，其中包括：實時查詢一般公共預算專項支出情況、開通每季度查詢《省市重大建設項目資金安排及完成情況表》、建設省市重大項目資金落實和財政績效“地形圖”，實時查詢、監督中央、省、市轉移支付，下級政府、本級部門每月報送預算執行情況等。

四是努力構建數字人大“123457”模式。具體是：1即一套標準，包括技術標準規劃、運行維護規范、安全保障規范；2即兩大中心，包括公共組件中心、大數據中心；3即三大門戶，包括代表履職門戶、機關辦公門戶、社會互動門戶；4即四大平臺，包括立法平臺、監督平臺、代表履職服務平臺、機關綜合保障服務平臺；5即五級協同，包括全國人大、省人大、市人大、縣區人大、鄉鎮人大信息共享；7即七大理念，包括整合、提升、便捷、全面、集約、安全、制度。

當前建設現狀及主要問題

以茂名市為例，通過對各區（縣級市）人大實地考察聯網監督室，與人大、財政部門、政務服務數據管理部門召開座談會，根據縣級人大預算聯網監督建設現狀以及存在問題研究分析，主要有下面一些情況。

建設現狀。茂名市、縣兩級于2016年初步建成市縣人大預算聯網監督系統，由市、縣兩級財政分別投入建設，其中縣級平均投入在40萬元以上，主要包括自建機房、電腦設備、軟件開發和監督室裝修等費用。初步整合了國庫集中支付系統數據，包括一般公共財政支出、政府性基金預算支出和國有資本經營預算支出三個方面，涵蓋市、縣財政通過國庫向各地各單位撥付的預算管理資金、財政代管資金、財政專戶資金等類別。

主要存在問題。一是思想認識亟待提升。目前預算審查監督和聯網監督工作不夠規范、不夠到位，除了法律不夠完備、人員編制不足等客觀原因外，確實也與我們對人大預算審查監督的認識不足有關，總認為財政預算是經過政府討論、黨委研究決定的，人大只是走走程序；有的認為人大監督還是原則些好，太具體會使政府難辦，弄得不好會搞僵關系等等。

二是缺乏統一技術標準和制度規范。人大預算聯網普遍存在使用率、覆蓋率低的問題。主要表現在：一是市、縣兩級監督系統規劃建設各自為政，系統兼容性差，互聯互通效果不理想，財經工委之間互學互促不夠；二是預算聯網監督目錄清單尚未建立，分析評價和結果運用制度措施尚未健全；三是市縣平臺建設不夠完善，覆蓋面不夠廣，人大與稅務、人社、國資、審計等部門預算支出聯網監督工作尚未開展；四是鄉鎮人大預算聯網監督任務重、難度大，覆蓋率亟待提升。省級轉移支付用于新農村建設和精準扶貧的建設項目多、資金投入量大，但鄉鎮人大財經監督信息化手段落后，監督管理制度有待加強。

三是人大監督不到位。預算執行的隨意性在一定程度上仍然存在，人大對預算全口徑、全過程監督不夠到位。預算計劃在執行過程中，個別項目、科目隨意調劑等現象一定程度上普遍存在。

四是人大預算審查重點向支出和政策拓展任務重。市縣人大財經專委有待加強。隨著中央對全口徑預算管理改革逐步深入推進，對人大預算審查監督的要求更高，尤其是對預算、財務會計、法律等專業化知識有更高的要求，對人大信息化建設與財政、審計、稅務等部門聯網以整合共享數據資源等，目前機構與人員的現狀與提升人大預算審查、國有資產、政府債務管理監督職能不相適應。

五是提升人大預算審查監督水平的內在動力不足。社會各界對預算審查監督的關注度不高，各級政府、有關領導預算管理的法制意識也有待提高，人大自身的預算審查批準的風險意識也未得到深度的重視，使得人大基本上沒有足夠的時間和精力進行仔細審議，表決在一定程度上走過場，難以起到監督的應有效果。

下一步工作意見建議

提高思想認識，加強組織領導。堅持黨的領導是做好人大預算聯網監督工作的政治前提和首要保證。人大開展預算聯網監督工作離不開黨委的支持和政府的配合。建議圍繞落實廣東省委人大工作會議精神，加強人大預算聯網工作組織領導，定期召開推進會議，切實落實責任分工。

創新數字人大特色，切實做好規劃建設。緊緊圍繞《中共廣東省委關于加強新時代人大工作的意見》提出“建設橫向聯通、縱向貫通的預算監督系統”的目標任務，以推進“數字人大”與“數字政府”建設相融合為抓手，結合全國人大常委會關于人大預算聯網監督三年建設規劃目標任務要求，盡快組織制定《廣東省人大預算聯網監督橫向聯通、縱向貫通的技術標準和建設規劃（2019-2021）》《廣東省人大預算聯網監督省市試點工作方案》，明確各階段建設任務清單和時間、進度要求。

突出重點，加強指導，加快推進市縣鎮人大預算聯網試點工作。新一輪的人大預算聯網監督省市試點，將“數字人大”與“數字政府”融合，使用省統一開發的硬件支撐和軟件系統，除了富有地方特色的頁面設計和人員配置外，不再需要投入過多的軟件和機房建設費用，建議省人大突出重點，盡快組織開展專題調研，幫助解決試點工作實際困難和問題，同時要加強業務指導。當前，試點市要加快制定試點建設規劃和推進工作方案，要成立工作小組，定期召開推進會，以強化工作任務落實。要加強市縣鄉人大財經負責同志和財經平臺代表的培訓，全面提升運用人大預算聯網監督能力和水平。

開展省市縣鄉人大預算聯網監督制度研究。隨著中央、省、市加大對精準扶貧和新農村建設的投入，依法監督好這些資金的使用和財政績效情況，顯得越來越重要。建議圍繞深化人大預算審查、國有資產、政府債務監督管理職能，針對市縣鄉人大財經監督任務重、人員少、設備落后的突出問題，開展加強市縣鄉人大預算監督制度建設專題研究。通過建立健全市縣人大財經專委、常委會預算工委，加強隊伍建設和委托第三方服務等政策措施，加以解決。建議針對粵東西北鄉鎮人大信息化建設較為落后的實際困難，把支持縣鄉人大預算聯網監督納入幫扶計劃，給予資金和政策支持。加快推廣省市人大預算聯網“一網監督”延伸到基層鎮（街）、村（社區）人大工作室收集人大代表意見建議、及時跟蹤監督的成功經驗，開展人大預算聯網統籌推進、定期分析研究、跟蹤監督和約談詢問的制度研究，推動廣東加強人大預算聯網的制度創新工作。