規范性文件備案審查仍待加強

近日，中共中央印發了修訂后的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》，并要求各地區各部門認真遵照執行。作為我國法治建設的一環，規范性文件審查的體系更加完善。我國的規范性文件審查體系被稱為“二元式”的審查制度，包括了黨組織制定的規范性文件向上級黨組織的報備，以及國家機關制定的規范性文件向本級和上級人大常委會的報備。這種備案審查機制，在堅持黨的領導、維護法制統一、保障公民權利等方面發揮了重大作用。

省級人大常委會的規范性文件審查制度，可以追溯到上世紀80年代。例如浙江省人大常委會在1985年以決定的形式指出，紹興市人民政府《關于進一步搞活經濟的試行意見》違反了《浙江省城鄉建設用地管理辦法》的相關規定，要求紹興市人大常委會根據憲法第一百零四條規定，依法予以撤銷。隨著實踐和理論的積累，省級人大常委會規范性備案審查工作不斷發展成熟，走向制度化。中央層面有憲法、地方組織法、立法法、監督法等，地方層面一些地方人大專門出臺了關于規范性文件審查的規定，例如《北京市各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》《上海市人大常委會關于規范性文件備案審查的規定》《廣東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》等。

目前，省級人大常委會的規范性文件審查工作取得了成績，也存在一些問題。普遍反映的包括報備率不高、公民提請審查較少、備案范圍與審查標準模糊、審查程序和督促糾正機制等規范不清、備案審查機構的能力不足、備案審查隊伍建設有待提高、備案審查工作程序執行不力、各地備案審查工作發展不平衡、把握審查的標準不一、責任追究機制缺失等。

提高和加強規范性文件備案審查工作，首要厘清以下兩個制度要素：

其一，備案審查的對象。備案審查的對象是規范性文件，規范性文件的定義首先要界定清晰。有的地方條例采取概括的方式，把規范性文件界定為有關國家機關依照法定權限和程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織的權利、義務，具有普遍約束力、在一定時期內可以反復適用的文件。有的地方條例采取列舉的方式，對規范性文件的定義是人民政府、人大及其常委會在其法定職權范圍內按照一定程序制定，涉及公民、法人和其他組織權利和義務，在較長時間內具有普遍約束力的文件。也有的地方規定檢察院和法院制定的規范性文件也須向本級人大常委會報送備案。依照全國人大常委會提出的規范性文件審查“全覆蓋”的目標和要求，地方政府規章和其他規范性文件以及地方“兩院”制定的有關規范性文件全部都納入人大備案審查范圍，以實現備案全覆蓋、審查全覆蓋和監督全覆蓋。

其二，備案審查的基準。備案審查的基準或者稱標準，在各地省級人大的相關條例中并未上升到理論的程度，一般都是列舉幾種情形。從理論上來說，備案審查的標準是“適當性”。適當性的基準其實包括了合法性和合理性。合法性標準主要是指“不抵觸”，即同憲法、法律、行政法規、本省地方性法規，以及上級或者本級人民代表大會及其常務委員會的決議、決定相抵觸的規范性文件應當修改或者廢止；還有就是“不超越”，即超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務，增加或者擴充國家機關的權力或者縮減其責任，以及對法定權限以外的其他事項作出規定的規范性文件也應當修改或者廢止。合理性標準包括文件是否準確、全面體現中央有關精神、國家有關政策的最新要求、是否與全面深化改革的要求相適應；是否明確具體、可操作；是否符合規范性文件的嚴格制定程序。規范性文件的制定程序一般包括調研論證、符合文件起草規范、公開征求意見、自行合法性審核、集體審議決定、向社會公開發布、對文件的解釋遵循“誰制定、誰解釋”等。例如，2019年11月5日，廣東省人民政府發布《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的實施意見》，指明凡屬于規范性文件的，發布前均要進行合法性審核。