支出型貧困問題社會救助的研究綜述

郭榮麗 張月

摘 要：支出型貧困問題已成為我國社會救助政策中不得不深入思考的問題。通過對國內支出型貧困問題社會救助研究的梳理，呈現出支出型貧困概念界定從模糊逐漸到清晰、測量方式從單一到多樣、救助模式從單一到多元以及社會救助瞄準效果不斷加強的過程。總體而言，對支出型貧困問題的研究探討為社會救助體系的進一步完善提供了思路。

關鍵詞：支出型貧困;社會救助;貧困識別

中圖分類號：C913.7 ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）32-0047-03

貧困是人們生活水平達不到社會可接受標準的一種現象，也是人類社會長期面臨的重大問題之一。在社會發展的每個階段貧困它都有不同的表現形式，減少乃至消除貧困是我國21世紀的新愿景。我國始終將反貧困以及扶貧任務放在政府工作的重要位置，業已形成了較為完善的社會救助體系[1]。支出型貧困的提出體現了其濃厚的中國本土化色彩，表達了位于低保群體和中等收入群體之間的這部分人群，既沒有低保救助，也不如中高收入群體一般富有，一旦家庭或個人剛性支出過大，將極易陷入貧困之中。現如今，我國的各類社會救助獲得的前提幾乎都是以低保作為評定原則，救助的各種措施以及政策均是涵蓋在低保之中，而忽視了支出型貧困這類人群，他們往往被置于低保救助之外，一旦個人或家庭成員發生意外則容易陷入極度貧困的境地。

我國從2007年開始關注“支出型貧困”問題。2010年，上海市不再以單一的“收入”作為貧困家庭的衡量標準，探索以“支出”為導向的更為精準、有效的新型核貧幫扶機制。2018年南昌市民政局下發城鎮支出型貧困低收入家庭認定辦法。2019年，福建省民政廳出臺《關于進一步做好支出型貧困家庭最低生活保障制度工作的通知》，明確將因病、因殘、因學，多重原因致貧等四類家庭納入低保范圍。我國多個省市相繼出臺了關于支出型貧困家庭認定和救助的辦法，并進行了相應試點，但是對于支出型貧困群體的社會救助以及治理仍缺乏國家法律層面的支持，各地救助政策標準不一。通過對支出型貧困社會救助的研究有利于不斷完善和豐富當前我國的社會救助體系，以便更好地為解決支出型貧困及各類貧困問題提供新思路。

一、支出型貧困的識別及產生原因

學者們多從不同視角定義支出型貧困。路錦菲[2]等從微觀視角出發，將支出型貧困界定為因重大疾病、子女上學、突發事件等原因造成家庭剛性支出過大，遠遠超出家庭的承受能力，實際生活水平處于絕對貧困狀態下的困難群體。劉鳳琴[3]等則對支出型貧困家庭進行標準化識別，將支出型貧困定義為一個家庭的醫療或教育支出占非食品支出的比例超過40%的家庭。王杰秀[4]等將因病、因殘、因災等原因導致家庭陷入貧困，但又不符合低保救助及社會保險申請條件的特殊群體認定為支出型貧困群體。劉沛棟[5]從基本消費視角出發，利用擴展線性消費模型（ELES模型）進行分析，將某一群體維持其基本生活的消費支出大于其可支配收入而導致的貧困列入支出型貧困的范疇。劉七軍[6]等從精準扶貧視角將支出型貧困家庭的致貧原因總結為家庭及個人自身發展能力缺乏，包括基本發展能力、學習能力以及交際溝通能力的缺乏，表現為收支差異明顯、家庭困難程度極為嚴重。盡管現有研究所舉的支出型貧困致貧原因和特征有所不同，但都從多個視角關注支出型貧困，并逐漸將研究視角從致貧外因轉向內因，進一步豐富了支出型貧困的內涵。

二、支出型貧困測量的研究

長期以來，貧困被認為是一個一維概念，多數學者僅從經濟這一維度出發，將一個人維持生存所需的最低收入或消費水平（一般是貧困線）作為判斷其是否貧困的標準。在《中國人類發展報告——人類發展與扶貧，1997》[7]中，聯合國開發計劃署提出，應該改變過去單純以收入衡量貧困的做法，采用人類貧困指數（HPI）來衡量貧困，人類貧困指數涉及教育年限、預期壽命和生活水平三個維度。劉水蓮[8]認為，支出型貧困應該是一種事前預防，它不同于以往收入型貧困的事后彌補，應以發展型視角看待支出型貧困問題，完善社會救助制度。支出型貧困常常成為社會救助與扶貧開發的夾心層，面對這一問題，田北海[9]等采用多階段抽樣方法進行問卷調查，將支出型貧困發生時長分為短期即連續非間斷的6個月內不可能改變的城鄉困難家庭，通過數據測量與分析第一次提出支出型貧困是收入和支出共同作用的結果，并將支出型貧困劃分為四種類型。王瑜[10]等以CFPS數據庫作為支撐，對一般性居民消費性支出結構進行分析，認為支出型貧困家庭醫療保健、居住、教育、食品等剛性支出均高于一般性居民消費性支出，但沒有提及重大醫療和意外傷害支出。周綠林[11]等采用二分類Logistic回歸分析，得出影響支出型貧困家庭致貧因素由大到小依次為總收入、醫療支出、殘疾及教育支出。畢紅靜[12]等從基本消費支出的視角對支出貧困指數進行測量，探討不同群體的支出型貧困指數。總的來說，多數學者對支出型貧困的測量多以定量分析為主，并主要以支出型貧困的致貧因素作為研究切入點，分析各項支出對支出型貧困的影響，通過數據分析與測量，找出了導致支出型貧困的主要、次要和其他因素。

三、支出型貧困救助模式的探討

支出型貧困本身具有突發性、臨時性等特征，這也決定了它需要迅速、及時的救助。不同于以往收入型貧困的事后彌補，支出型貧困是一種事前預防，它更注重風險的預測和防范。支出型貧困救助模式是一種以需求為導向的貧困救助模式，本身具有發展型社會政策的特征，沈君斌[13]認為支出型貧困救助的目標定位是撫平遭受突發災禍的低保夾心層家庭，降低家庭基本社會保護需求的可及性與最低生活保障標準門檻間的界限，體現了支出型貧困救助更加關注能力不足與機會缺失的“人文貧困”。1999年國務院頒布《城鎮居民最低生活保障條例》所確立的最低生活保障制度成為中國整個社會保障體系中的重要組成項目[14]，使得我國社會救助更上一層臺階。2012年上海市長寧區推出四醫聯動醫療保障模式，適當放寬限制以支出經費為標準。2013年，北京市以提高低收入群體收入為目的，擴大社會救助的范圍，完善救助項目，積極探索對支出型貧困群體的救助模式，以家庭人均支出情況來決定救助群體[15]。山東省臨邑縣朱家胡同村采取“評議+審核”模式的摸底調查，了解支出型貧困臨時救助對象的數量和所需資金，進一步明確該地支出型貧困群體的救助范圍和標準[16]。濱海縣對因病致貧群眾提供多層次多方位的社會救助鼓勵社會力量的參與[17]。從這些救助措施和模式來看，我國對支出型貧困群體的救助主要采取臨時或專項救助，但大部分救助以低保為門檻，沒有專門針對支出型貧困的救助制度，各省市均處在試點階段且沒有統一的標準，但支出型貧困在各省市的關注度逐漸上升，救助模式也在不斷改進和完善。

四、支出型貧困瞄準效果的研究

（一）支出型貧困人口的瞄準情況

識別支出型貧困人口對提供社會救助的精準性有著重要的作用。王素芬[18]等通過對低保邊緣群體的調查發現，城市及農村低保邊緣家庭和邊緣對象仍然占家庭困難群體中的大多數，這些群體家庭成員的健康狀況、接受醫療服務的數量以及子女獲得教育的機會均低于社會平均水平。因此，支出型貧困救助的對象主要劃分為兩類，一類是經過各種救助后仍存在突出困難的群體，另一類是低保救助邊緣化群體[19]。但是，支出型貧困群眾還未納入到社會救助體系之中，主要是由于當前客觀存在的政策覆蓋不到、社會關注度低且不符合低保救助標準[20]。一些學者研究發現，家庭學生人數、家庭病殘人數和家庭教育支出對于支出型貧困個案瞄準均有顯著影響，而家庭老年人數和家庭醫療支出沒有影響[21]。劉央央[22]等采用傾向得分匹配方法（PSM）研究城鄉低保制度對支出型貧困脆弱性的減貧效應，結果顯示，支出型貧困群體在低保標準的限制下，無法享受低保制度以及疊加在低保制度上的其他福利待遇，從而使得低保制度成為這類群體無法跨越的福利懸崖。研究顯示，對支出型貧困人口的瞄準度和關注度不斷增強，但由于我國社會救助政策普遍建立在低保標準之上，支出型貧困群體往往被排除在低保之外，所以，未來的救助政策應在一定程度上向支出型貧困群體傾斜，使他們得到更多保障。

（二）救助政策瞄準效果研究

慈勤英[23]等使用仿生智能優化算法——人工蜂群算法（ABC）和Nelder-Mead算法來對社會救助政策支持效果進行分析，結果顯示，現行社會救助仍無法保障因病、因學致貧的情況，低保救助資源傾向低收入家庭，使得救助資源分配有效性減低。當前解決支出型貧困問題一般是通過臨時性救助，還沒有一個針對支出型貧困的完整的救助體系。謝宇[24]等從發展型社會政策視角出發，發現支出型貧困對應的社會救助被包含、覆蓋或者被疊加于低保救助范圍之內，難以有一個統一的量化度量標準，救助的界限和范圍不清，標準也不一。李運華[25]等從收入—支出的視角對社會救助下支出型貧困和收入型貧困進行分類，認為當前救助政策應按收入完善基本生活救助，按支出強化分類救助，不可偏廢某一方。由于現行救助政策下存在“負激勵”風險，導致社會救助政策存在一定缺失，無法激發社會活力。同時，現行專項救助出現嚴重瞄準偏差，主要是由于低保與專項救助進行簡單捆綁，造成福利在部分群體身上“過渡集聚”形成重復救助[26]。劉鳳勤[27]等從多維貧困的視角對社會救助瞄準效果進行分析，采用多項logit模型進行求解，結果認為，低保制度在一定程度上向非窮人泄露資源，但是比例不高。譚溪[28]通過FGT貧困測量指數對農村實行的社會救助扶貧效果進行了測算，結果顯示，社會救助項目存在瞄準誤差，針對支出型貧困缺乏特定的衡量標準。現有的研究對于救助政策的瞄準問題都進行了深入剖析，多數研究表明當前社會救助政策仍然存在嚴重的瞄準偏差問題，救助資源仍存在一邊倒的趨勢，救助人群也很少涉及到支出型貧困群體，從而引發對這類群體更多的關注。

五、結論

當前各地脫貧成效顯著，但階段性減貧并不能一勞永逸地消除絕對貧困，順利脫貧的人群可抵御風險的能力仍然比較弱，因災、因病、因學致貧以及返貧風險猶存。目前學術界對于支出型貧困的研究成果還相對較少，但是可以看出，支出型貧困問題已經在我國相當多省市引起了關注，這一類群體也逐漸被納入到低保救助范圍之中，說明在我國社會救助政策趨于完善的同時，在很大程度上將關注人民基本生活需要的視線慢慢轉移到關注人民日益增長的美好生活需要上，體現出我國社會救助政策的瞄準性大大提升。但是，如何將支出型貧困社會救助問題提升到制度層面仍然是一個亟待解決的問題，對于支出型貧困社會救助的評價指標體系構建也是一個突出問題，如何確保低保救助順利覆蓋支出型貧困群體仍然需要不斷的探索。這主要是因為我國在整體上還沒有將支出型貧困納入到政策考量之中，低保邊緣家庭仍存在隨時陷入貧困的風險。

總而言之，我國的社會救助體系是隨著經濟社會的發展而不斷完善的。隨著脫貧攻堅任務的全面深入，以及帶著對未來扶貧任務的展望，需要我們將研究貧困的視角從滿足生存到促進發展轉變，從單一救助向社會多元化救助轉變，從政策制定與評估向法治視角轉變，這也是我們面向全面小康、面向21世紀對于社會救助發展應有的態度和思想轉變。

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