江西省重點生態功能區生態扶貧政策效果評價研究

張玉 程文燕 孫美倫 楊雷

摘 要：國家重點生態功能區是推進生態文明制度建設的重要抓手。生態扶貧是將生態文明建設與扶貧攻堅結合起來的重大舉措。基于“三生共贏”的理念并結合生態功能區定位，構建了重點生態功能區生態扶貧政策評價指標體系，以江西省國家重點生態功能區貧困縣為例，采用AHP方法對生態扶貧效果做了定量評價。研究表明，生態扶貧政策效果由強到弱依次為生態移民搬遷、生態項目建設、生態補償支付和林果產業扶持。最后基于評價結果提出了相關的政策建議。

關鍵詞：江西省;生態功能區;生態扶貧;政策效果

中圖分類號：F203 ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）32-0096-03

在精準扶貧中牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，就是要堅持扶貧開發與生態保護并重，使貧困人口從生態保護與修復中得到更多實惠，實現脫貧攻堅與生態文明建設“雙贏”。江西省在山、水、林、田、湖、草等方面具有很強的生態比較優勢，而如何利用這些優勢推進生態扶貧是一個重要的現實問題。保護優先、綠色發展是重點生態功能區內生態扶貧的基礎。江西省在生態扶貧方面陸續出臺了生態保護補償一系列相關政策，經過近年來的實踐，亟須對所實施的政策效果作出科學的評價。為了改善南豐縣、宜黃縣、資溪縣等重點生態功能區內貧困人口的生活狀況，促進貧困地區經濟和社會事業的發展，各級政府制定并實施了具有針對性的對策措施。政策主要涉及了生態移民搬遷、生態補償金轉移支付、林果生態產業扶持、生態工程項目建設。但是，這些政策在改善人口的生活狀況、促進貧困地區經濟和社會發展等方面效果究竟有多大，在理論和實務界都沒有形成共識。

在研究對象和評價指標體系方面，曹玲玲（2019）以宿遷三個“連片特困地區”為研究對象，從政策扶持力度、基礎設施的完善程度、農村生態宜居環境、農業現代化水平、財政和金融的供給效用、社會保障能力、精準扶貧模式開發能力以及精準扶貧的可持續性等八個維度構建了扶貧績效評價指標體系。張亞南等（2019）從社會效益、經濟效益、利益分配、環境破壞和文化破壞五個方面評價了崇禮和張北縣居民對旅游扶貧的滿意度。李輝（2018）從投入-產出的角度評價了云南農村生態扶貧項目的績效。鄒龍（2018）從扶持政策、生活質量、居住環境和社會環境四個方面評價了扶貧生態移民安置滿意度。王仟瀅（2019）從精神文明、生態環境、社會服務、經濟發展和旅游資源五個方面評價了安徽省歙縣旅游扶貧績效。張家其（2019）構建了生產、生活、生態指數及扶貧綜合成效指數，評價了湘西重點生態功能區貧困縣扶貧績效。在研究方法方面，主要用到的方法有因子分析、DEA模型、模糊綜合評價和層次分析法。資料檢索表明，目前學術界尚沒有對重點生態功能區生態扶貧政策效果評價形成系統判斷。本文擬結合重點生態功能區江西省貧困縣的區域特點和“三生共贏”理念，用生產發展、生活改善和生態保護三個目標來衡量生態扶貧的政策效果，并通過構建相關指標體系評價江西省重點生態功能區生態扶貧政策。

一、區位介紹

南嶺指中國湖南省、江西省、廣東省、廣西壯族自治區4省（區）相連的群山區域，總面積約6.68萬平方公里，總人口約1 234萬。南嶺山地森林及生物多樣性生態功能區包括江西省9個縣市、廣東省11個縣市、湖南省10個縣和廣西自治區4個縣。其中，江西省9個縣市中上猶、安遠和尋烏在2019年之前被列為國家級貧困縣。

表1報告了江西省重點生態功能區內3個貧困縣在2016年的基本宏觀指標。盡管在2019年4月以上貧困縣已經摘帽，但仍屬于發展落后地區，返貧壓力較大，評價以上地區開展的生態扶貧政策效果并提出改進建議仍具有重要的實踐意義。

二、模型構建

層次分析法簡稱AHP，由美國運籌學家托馬斯·塞蒂在20世紀70年代中期正式提出。它是一種定性和定量相結合的、系統化、層次化的分析方法。AHP將一個復雜的多目標決策問題作為一個系統，將目標分解為多個目標或準則，進而分解為多指標的若干層次，通過定性指標模糊量化方法算出層次單排序（權數）和總排序。具體步驟如下：第一步建立層次結構模型。第二步構造判斷（成對比較）矩陣。第三步通過計算判斷矩陣的特征向量確定各指標權重。第四步層次總排序及其一致性檢驗。

根據目前江西省在南嶺山地森林及生物多樣性生態功能區實施的生態扶貧政策構建如圖1所示的層次結構模型。通過邀請相關職能部門政策制定者、高校學者和重點生態功能區利益相關者分別為各層指標做了比較打分。表2報告了第三層指標得分的平均值。

調查訪談了3位職能部門政策制定者、3位高校學者和4位重點生態功能區利益相關者。每位受訪者都根據圖1的層次分析指標體系打分。表2報告了最終10位受訪者對第二層指標打分的均值。準則層判斷矩陣記作A=[1，0.33，0.20;3，1，0.5;5，2，1]。

三、結果分析

準則層判斷矩陣近似特征向量值W=[0.109;0.321;0.570]，最大的特征值為3.010，一致性指標CI等于0.005，對應的一致性比率CR等于0.009，說明A通過一致性檢驗。這表明準則層判斷矩陣是合理的。方案層B1的近似特征向量值W1=[0.148;0.055;0.309;0.488]，最大特征值為4.112，對應的一致性比率CR等于0.041，表明B1通過一致性檢驗。方案層B2的近似特征向量值W2=[0.087;0.278;0.471;0.164]，最大特征值為4.018，對應的一致性比率CR等于0.007，表明B2通過一致性檢驗。方案層B3的近似特征向量值W3=[0.536;0.124;0.062;0.279]，最大特征值為4.073，對應的一致性比率CR等于0.027，表明B3通過一致性檢驗。

表3報告了南嶺山地森林及生物多樣性生態功能區4種生態扶貧政策效果的評價結果。從促進生產發展來看，生態項目建設的效果最明顯，其次是林果產業扶持，生態補償支付效果最差。從改善當地居民生活來看，林果產業扶持效果最明顯，而生態移民搬遷效果最差。從生態保護來看，生態移民搬遷效果最明顯，其次是生態項目建設，而林果產業扶持效果最差。結合江西省重點生態功能區內上猶、安遠和尋烏的區域特點，“三生”的重要性依次是生態保護、生活改善和生產發展。三個縣在2016年的貧困農村人口為52 640人。根據研究結果，應優先對居住地距離贛江、東江等河流發源地50公里直徑范圍內的貧困人口進行生態移民搬遷，對遠離河流發源地的山地貧困人口給予生態項目建設或林果產業扶持。生態補償支付應作為輔助政策與其他3種政策配合使用。

四、政策建議

針對4種政策在南嶺山地森林及生物多樣性生態功能區的重要性及政策實施以來出現的問題，提出如下的政策建議：

第一，應著重解決生態移民再生性貧困問題。再生性貧困主要是由于移民搬入地區基礎設施投入不足、財政后續投入力度有限、移民生計來源和生計能力的缺失以及人口搬入導致資源緊張等原因所致。根據“誰受益，誰補償”的市場原則，應由生態移民的受益方分期支付一定的資金作為生態移民搬遷的生態補償資金，并將部分資金設置為生態移民基金，委托專門的金融機構來運營，逐年分期向移民發放。另外，還應加強對生態移民的思想培訓、技術培訓，實施對口幫扶政策，以使得生態移民盡快適應新的生活。

第二，加大山地村落的生態項目建設。這些生態項目主要包括科學規劃退耕還林項目、生態園林建設項目、生態示范工程項目和生態旅游項目等。在項目實施過程中要設立50公里紅線，即水源地50公里直徑范圍內居住人口整體搬遷，并且不建設任何項目。項目建設應將保護生態放在第一位，推進脫貧攻堅與生態建設和環境保護有機結合。項目建設所需資金應主要依靠公共財政資金的轉移支付解決，同時通過PPP等融資模式吸引社會資本的投入以解決項目建設資金不足的問題。在運營過程中，環保部門應建立相應激勵和懲戒機制，加強對項目的抽查和監管工作。

第三，扶持縣域周邊發展林果產業。上猶、安遠和尋烏縣域周邊宜林地和果業資源豐富，同時贛南臍橙作為國家地理標識具有品牌效應。應提升“園林式”林果業基地建設，推動林果產業“品牌戰略”;采取合作社帶動、典型戶示范、規模化經營等舉措，做到基地、種子、人員、技術、資金、管理的六位一體;與電商企業建立深度合作關系，大力開展電商服務平臺建設;同時，利用微博、微信、微視、客戶端“三微一端”的宣傳渠道及時推送林果產品信息，借助“互聯網+”完善產銷體系，拓展銷路。

參考文獻：

[1] ?張亞南，張琪，殷海萍，董劭璇，賈哲.基于模糊綜合評價法的社區居民旅游扶貧滿意度研究——以崇禮、張北縣為例[J].遵義師范學院學報，2019，（4）：58-62.

[2] ?曹玲玲.“連片特困地區”精準扶貧多維績效模糊綜合評價——基于宿遷的調查數據[J].內蒙古科技與經濟，2019，（14）：6-8.

[3] ?王仟瀅，霍云惠.基于AHP-模糊綜合評價的旅游扶貧績效研究——以安徽省歙縣為例[J].農家參謀，2019，（13）：177-179.

[4] ?張家其，楊賀菲，朱烜伯，李強，何清華，楊靜芝.湘西重點生態功能區貧困縣扶貧績效評價[J].水土保持通報，2019，（1）：197-202.

[5] ?李輝，王倩.基于SBM-DEA模型的云南農村生態扶貧項目績效評價研究[J].生態經濟，2018，（8）：133-138.

[6] ?鄒龍.基于FAHP的扶貧生態移民安置滿意度評價[J].現代經濟信息，2018，（9）：64-65.