北京市分區規劃為何沒有東西城？

王紅茹

北京城市規劃的風吹草動，都會成為輿論關注的焦點，這次引發外界關注的，是北京正式批復14個分區規劃的消息。

日前，北京市政府正式批復了朝陽、海淀、豐臺、石景山、大興、順義、昌平、房山、門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶共13個區的分區規劃（國土空間規劃）及亦莊新城規劃（國土空間規劃）。這是北京市全面深入貫徹落實《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》取得的又一重要階段性工作成果。

14個分區規劃中，不包含東城區、西城區和通州區的規劃。

不少人生出疑問，為何少了東城、西城和通州？

東西城已屬首都功能核心區，編制審批層次會更高

關于這三個區，特別是東西城規劃為何沒有一并公布的傳言不少，比如，有人憑借這一信息就斷言東西城今后不歸北京市政府管了;再比如，也有人猜測，這是不是間接印證了東西城可能合并成立“中央政務區”？

對此，北京市規劃和自然資源委相關負責人日前介紹說，由于北京市已組織直接編制首都功能核心區（包括東城區、西城區）控制性詳細規劃和北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面），因此此次組織編制的分區規劃不包括東城區、西城區和通州區。

據介紹，各分區規劃的編制過程為，“由市級層面統籌，各區委、區政府和經開區工委、管委會作為主體，本市組織編制了各區分區規劃。”而按照北京市規劃和自然資源委相關負責人的說法，包括東西城在內的首都功能核心區控制性詳細規劃已由北京市“組織直接編制”。

中國區域科學協會會長、中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長楊開忠接受《中國經濟周刊》記者采訪認為，首都功能核心區控制性詳細規劃會更受中央重視。“東西城作為首都功能核心區的組成區域，應該統一規劃，在編制和審批程序上，應與北京市其他轄區不同，層次會更高一些。”

其實，最新一版北京城市總體規劃的審批層級就與以往不同。

2017年9月，中共中央、國務院正式批復了《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》（下稱《總體規劃》），與之前發布的《北京城市總體規劃（2004年—2020年）》和《北京城市總體規劃（1991年—2010年）》僅報國務院審批不同，《總體規劃》由中共中央、國務院批復。

正是在《總體規劃》中，提出了“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間結構，“一核”就是指首都功能核心區，其功能定位是：核心區是全國政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區，是歷史文化名城保護的重點地區，是展示國家首都形象的重要窗口地區。《總體規劃》還確定了首都功能核心區總面積約92.5平方公里。

北京大學首都發展研究院院長李國平認為，根據《總體規劃》，首都功能核心區包括了北京市東城區和西城區在內的92.5平方公里，因此，將東西城合并稱為首都功能核心區，肯定沒有問題。

“根據《總體規劃》對首都功能核心區的定位，東西城是主要承載地，但首都功能并不是僅限于東西城，首都功能應該在整個北京市市域都可布局，包括任何不同的角落。比如在懷柔的雁棲湖國際會議中心召開的重大國際會議，也屬于首都功能。首都功能核心區只是比較多地承載了首都功能的一個空間。”李國平認為，不宜過度解讀。

東西城不再單獨編制分區規劃，未來可能合并為“中央區”？

其實，編制首都功能核心區控制性詳細規劃，東西城不再單獨編制分區規劃，這也不是什么新鮮事。

早在2018年11月，央視新聞就報道稱，按照2017年發布的《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》實施工作方案的要求，首都功能核心區控制性詳細規劃正在加緊編制中。

緊接著，在今年1月14日召開的北京市十五屆人大二次會議發布會上，北京市規劃委員會總規劃師、北京市規劃院院長施衛良表示，核心區控制性詳細規劃由市規劃和自然資源委牽頭，會同東城、西城區聯合編制，兩個區不再單獨編制分區規劃。

鑒于北京城市副中心控制性詳細規劃已經由黨中央、國務院批復，施衛良還表示，核心區控規充分借鑒了副中心控規的編制經驗。“但核心區有不同于副中心的特點，核心區是完全的建成區，也是4個中心功能的核心承載區域，因此要進一步加強與中央部門的對接，從保障首都政務功能的角度上加強統籌和作出規劃安排。”

快一年過去了，首都功能核心區控制性詳細規劃仍未出爐，李國平分析認為，應該還沒有到公布的時機。

但外界對于這份規劃已有諸多猜測，其中之一便是東西城合并成立中央政務區。

“中央政務區”的提法在多年前已經出現，2015年11月，北京國際城市發展研究院院長連玉明就曾提出，北京在“十三五”期間最重要的是辦好兩件事，一是加快通州城市副中心建設;二是推動“老城重組”，優化調整東西城行政區劃，建立中央政務區或首都區。

楊開忠的看法略有不同，他認為，首都功能核心區目前是功能意義而非行政管理意義上的一個分區，未來勢必會有一些特別的管理安排。“但假使未來東西城合并為一個行政區，也不宜叫作‘中央政務區，而可能稱為‘中央區或‘中心區，因為東西城區不僅是政治中心的核心承載區，也是文化中心的核心承載區，叫‘中央政務區不利于發揮文化中心的作用，不利于歷史文化的保護。”

李國平也不認同“中央政務區”的提法，他告訴《中國經濟周刊》記者，“僅僅根據東西城聯合編制控制性詳細規劃這一信息，并不能判斷出東西城就是‘中央政務區這一說法，在官方未正式公布之前，一切猜測都沒有意義。”

編輯：陳惟杉 ?chenweishan@ceweekly.cn

編審：郭芳

美編：孫珍蘭