江蘇省養老服務面臨的挑戰與政府購買居家養老的制度安排

秦小麗 王經政

[摘 要] 近年來，養老服務業發展迅速，但也具有一些不足。江蘇養老服務業在進行概括總結的基礎上，進一步剖析了江蘇政府購買居家養老服務的主要模式與主要運行機制。總體來看，江蘇在政府購買居家養老服務方面取得了一定成效，但居家養老保障仍處于供求失衡狀態，需要進一步完善居家養老的制度安排。

[關鍵詞] 居家養老;政府購買;制度

[中圖分類號] F425[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）12-0035-02

近年來，人口老齡化日益成為社會關注的熱點，截至2018年年底，我國60周歲及以上人口已經高達24949萬人，在總人口中的比重為17.9%，該指標與2017年相比上浮了0.6%、與2016年相比上浮了1.2%[1]。客觀地講，養老服務供給是一個既關乎物質文明建設又關乎精神文明建設的問題。目前，江蘇省的老齡化率僅次于上海、北京，居全國各省（市、自治區）第三位。

一、江蘇養老服務面臨的挑戰

近年來，江蘇省老齡化問題日益嚴峻。從《江蘇省2017年老年人口信息和老齡事業發展狀況報告》中能夠看到，截至2017年年末，江蘇省60周歲及以上老年人口占戶籍人口的比例為22.51%，這比全國水平高出5.21%。隨著養老壓力的不斷增大，傳統養老模式弊端顯現，人們對多樣化養老服務的需求不斷增加。

（一）現實養老壓力不斷加大

國際上通常是以60歲或65歲作為老年年齡界限的劃分標準，“十三五”時期，江蘇省高齡人口不斷增加，空巢化現象日益嚴重，老齡人口呈現出規模大、比重高、老化程度快、區域差異大等特點。目前，江蘇省老齡化程度最高的是南通市，老年人口比例為28.35%，最低的是宿遷市，老年人口比例為15.99%，兩者相差12.36個百分點。人口老齡化會導致社會財富用于老年人口的支出增多，2017年年末，江蘇全省領取企業職工基本養老保險參保人數2818.2萬人，領取居民基本養老保險參保人數1279.57萬人，且該項數據呈現不斷增長的態勢。“十三五”期間，江蘇的勞動力總量絕對減少、老年人口絕對增加，造成老年人口撫養比持續上升，領取養老金人員占比不斷提高，使得近年來的養老金顯得愈加“捉襟見肘”。

（二）傳統養老模式弊端顯現

江蘇省是較發達地區，其區域里的機構養老供給遠不能滿足社會養老需求。具體來說，公辦養老機構主要為社會福利院和敬老院，服務對象主要為城鎮“三無”老人和農村“五保”老人，承擔的是政府對社會福利事業的托底功能。但公辦養老院通常優先關注優撫人群，有資格獲得其相關服務的對象數量較少。民辦養老機構情況不盡相同，其機構規模及地理位置參差不齊，一些民辦養老機構社會知曉率較低，老年人入住率不樂觀。加上人口老齡化逐步加劇，使得傳統“公辦養老”模式、“民辦養老”模式面臨嚴峻挑戰。截至2016年年底，江蘇省共有各類養老床位62萬張，每千名老人擁有養老床位不足40張，這遠低于發達國家50‰-70‰的平均水平，表明其養老有效供給不足。嚴峻的老齡化趨勢與養老機構供需間的矛盾日益突出，表明單純的“公辦養老”或“民辦養老”模式已很難適應老年人對養老服務的多層次需求，通過政府購買養老服務，讓養老問題走向市場化和社會化勢在必行。

（三）江蘇當前養老服務需求趨向多元化

當前，社會民眾對由養老服務的需求趨向多元化。由《江蘇省2016年老年人口信息和老齡事業發展狀況報告》可知，江蘇省的空巢老人數量約在872.8萬人，約占全省老年人口的50.77%。這些人中80%左右有意愿呆在家里接受養老服務，有1.9%選擇白天在社區晚上回家這種養老安排，而愿意根據具體情況選擇養老安排的空巢老人占比約為13.4%;有強烈傾向在機構養老的空巢老人占比則僅為4.6%。由此可見，與機構養老相比，居家養老成本較低，又符合國人以家為本的心理，現在已成為大多數空巢老人的首選。江蘇省在居家養老機構建設、居家養老服務提升方面不斷加大力度，截至2018年5月底，江蘇已建成城市、農村居家養老服務中心20754家，其中城市已基本實現全覆蓋，蘇南、蘇中、蘇北農村社區的居家養老服務中心覆蓋率也分別達到95.76%、96.31%和81.60%。

二、江蘇政府購買居家養老服務的模式

（一）無償服務與低償服務

江蘇省各地區結合區域實情，針對享受無償或低償養老服務的老人類別及條件有所區別。根據南京市2018年出臺的《南京市政府購買居家養老服務實施辦法（試行）》中的規定，市政府向符合8類條件的具有南京戶籍且常住的老年人提供政府購買養老服務，其中失能老人能享受到的服務在時間和頻次方面要求每周上門不少于2天，每天不少于1小時，每月累計不少于20小時;在服務項目上滿足每周至少1次“上門助浴、生命體征監測和家務料理”。徐州市目前有五類老人可以享受政府購買居家養老服務，總的來說需要滿足的條件比較苛刻，其對老年人所處的年齡段、是否擁有主城區戶籍、是空巢獨居老人還是失能老人等方面規定尤其嚴格。

（二）有償服務

常見的有償服務有三種，即日間照料、鐘點服務與混和服務。如果白天家里沒有人能騰出時間來照料老年人但晚上家人比較空閑的，就可以選擇這種方式。當然，如果老年人生活自理能力較強，只是在家務勞動、心理咨詢、精神慰藉、保健康復等方面有需求，則可以選擇鐘點服務這種方式，在每天或某些天的固定或約定時間段，讓相關服務人員登門服務。最后，混和服務作為老年人居家養老的主要方式，其將日間照料與鐘點服務等方式合理結合，為了給老年人提供更加人性化、更加多樣性的居家養老服務，提供這種服務的社會機構通常是由社區居家養老服務站點進行統一的管理。

三、江蘇政府購買居家養老服務的運行機制

（一）公辦公營

在公辦公營居家養老服務的運營經費主要依賴財政撥款與社會人士捐贈，提供服務的工作人員有專兼職之分，專職人員一般由公共部門指派或遴選聘任，兼職人員主要來自廣大志愿者。公辦公營養老機構社會福利性很強，主要提供給符合條件的需要優先服務的特殊老年人群，所以資格審查非常嚴格，服務方式主要是無償服務與低償服務。對于公辦公營的養老機構，江蘇省解決其運營經費的主要方案是把農村五保、城市三無人員的供養經費直接轉到集中護理機構的護理費用上，不足的部分則要求縣區財政全額補齊，以利于確保公辦公營養老機構的正常運轉。以宿遷市為例，該市在2017年有300多名老年人享受了公辦公營養老機構的免費護理養老服務，總體來看，受益人群有限。

（二）公建民營

公建民營養老服務站點的所有權歸政府，一般采用招標方式，將服務站運營權交給承包方，由承包方選派服務人員為符合條件的老年人提供服務，政府會對承包方進行考核監督養老服務站點的運作和資金使用。根據2017年民政部辦公廳與發改委辦公廳發布的《關于確定第二批公辦養老機構改革試點的通知》精神，江蘇進一步加快推進公建民營，其第二批公辦養老機構改革試點單位共計11家，占全部備案機構數的9.48%。截至2017年3月，江蘇省常州市（區）政府舉辦的養老機構公建民營比例已達40%;2017年6月，江蘇首家“公建民營+三養合一”養老基地——東海華苑老年公寓白塔分院正式掛牌;2018年8月，鎮江句容市3家公辦養老機構“公建民營”正式簽約，這表明江蘇的居家養老服務社會化運作已取得一定進展。

（三）民辦公助

江蘇省民政廳的統計數據顯示，截至2016年年末，江蘇省民辦養老機構達到1116家，占全國民辦養老機構的8.9%，同時，社會力量開辦用于養老的各類床位合計數量為34.7萬張，在全省養老床位中的比例較高，為56%。從這些數據來看，社會力量已成為承擔養老服務的主力軍。區別于公辦民營居家養老，在民辦公助的運行機制下，政府通常是從資金資助與政策優惠等方面給予支持，此時政府在養老服務中的角色定位主要是購買者與監管者，與之相適應的職能承擔是有利于調動更多民辦養老機構與社會力量參與諸如養老服務等公共服務事業。因為民辦公助政府財政投入少，資金壓力小，在江蘇政府購買居家養老服務中應用較廣，通常借助服務券等形式來完成養老服務的購買。

四、結束語

江蘇近年來養老服務需求迅速膨脹，整體實行機構養老并不現實;政府購買居家養老服務的模式將是江蘇未來保障困難老人養老權益、引導養老消費市場良性發展、促進養老組織不斷壯大的必然選擇。江蘇各地社會經濟發展水平穩步提高，這為政府購買政策的推廣奠定了經濟基礎;同時，江蘇各地的社區規模日益擴大、社區設施日益齊全、社區居家養老服務中心日益完善，這為發展政府購買居家養老服務提供了平臺基礎。政府購買居家養老服務的在未來的運行機制主要是公辦民營或公建民營，最常見的購買方式應是公開競標[2];同時，政府購買應設置效果導向型的監管制度及相對嚴格的操作程序;政府對居家養老服務的購買方式、購買類型及財政資金的支持形式與撥付流程也應具有多樣性。

[參考文獻]

[1]中商產業研究院.2018年全國養老服務機構近3萬個養老服務床位共746.4萬張[EB/OL].2019-03-05，http：//www.askci.com/news/chanye/20190305/1605411142729.shtml：2.

[2]儲亞萍，何云飛.政府購買居家養老服務績效的影響因素研究[J].云南民族大學學報（哲學社會科學版），2018（4）.

[責任編輯：趙磊]