關于發展地方政府融資平臺的對策研究

程友斌

摘 要 政府融資平臺公司作為時代產物應運而生，曾發揮積極作用，但是隨著經濟的發展，原有的體制已不能適應經濟發展的要求，要充分運用現有資源，挖掘可利用資源，轉型發展，使其能助力地方經濟發展。本文首先介紹了地方政府融資平臺的發展情況，分析了其轉型發展的必要性，并提出了轉型過程中存在的問題，最后提出了相應的對策。

關鍵詞 地方政府 融資平臺 轉型發展 存在問題 解決措施

一、地方政府融資平臺的發展概況

1994年分稅制改革后，地方財政實力相對削弱，而進入21世紀以后，各地基礎設施建設及公共項目建設支出增長較快，面對事權與財權的不協調，各地紛紛成立了地方政府融資平臺，一方面地方融資平臺作為企業，以企業名義向金融機構融資，緩解政府財政資金的不足，另一方面，地方融資平臺的信用是建立在地方政府讓渡土地、股權及其他國有資產資源的基礎上。

作為直接承擔地方政府基礎設施的平臺，其發展一直受到國家政策的影響，2008年，受到國際金融危機影響，各地擴張性財政政策陸續出臺，平臺發展受到鼓勵，各地新平臺應運而生。2010年以《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）為代表，平臺發展逐漸受到限制，尤其是2014年出臺《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），提出了“剝離地方政府平臺融資職能階段”。以43號文及新的《預算法》實施為標志，打破了延續十幾年的各地以政府信用背書，以融資平臺直接實施融資的傳統城建投融資體制，平臺公司轉型迫在眉睫。

平臺公司可充分整合自身資源，從“建設城市”向經營“城市產業”實體轉變，既能創造出穩定的運營收入和現金流，促進公司轉型升級，又能服務于城市發展，減少國有資產流失。下面將以懷寧縣地方投融資平臺為例，來分析平臺公司如何在積極完成縣委、縣政府任務的同時，不斷探索發展新渠道和新方式，謀求更好的轉型發展之路。

二、地方政府融資平臺轉型發展的必要性

（一）投融資體制改革、政府債務管理及國資國企改革等政策倒逼平臺公司轉型

1.中央不斷加強和規范地方政府舉債。上述的國發43號文中提出賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規范的地方政府舉債融資機制，提出了建立“借、用、管、還”相統一的地方政府性債務管理機制，其核心意義在于首次明確提出剝離融資平臺的政府融資職能。

2.新一輪國企改革方案出臺，加快推進國有企業市場化轉型。在打破舊體制的同時，國家也為融資平臺的發展指引了新的出路，以2015年中共中央出臺的《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號文）為標志，其后一系列配套政策陸續出臺，主要思想是國有企業管理體制機制發生重大轉變，強調在所有權與經營權分離的基礎上，加強國有企業的監管，確保國有資產的保值增值;國有企業的管理模式逐步從管資產向管資本過渡。

（二）政府對平臺公司的職能定位要求公司轉型發展

作為懷寧縣交通領域唯一融資平臺，懷寧縣政府賦予懷寧縣交通建設發展有限責任公司（下稱：懷寧交發）的職能定位主要是對縣域內的交通基礎設施進行建設和管理，并對相關交通資產進行管理，從而實現國有資產的保值增值。懷寧交發在這一職能定位的指導下積極探索符合公司自身特色的投融資體制和運作模式，將相關資金投入到交通基礎設施建設及相關產業投資、運營;通過項目投資、資產經營、資本保值增值，實現平臺的轉型發展。

（三）平臺公司自身盤活資產、化解債務的需要

公司作為懷寧縣地方政府的融資平臺，在為當地道路及交通配套設施建設作出自己貢獻的同時，也積累了一定的債務，近三年公司的資產負債率均超過70%，如何化解目前公司的債務壓力一直是最近公司班子研究的重點，如何盤活現有資產實現企業的良性發展將是未來幾年公司工作的重點。

三、地方政府融資平臺轉型過程中存在的問題

（一）政府支持轉型力度有所減弱

由于國家政策的密集出臺，各地轉型的方案也在逐步探索中，部分原有的對融資平臺的支持手段，如提供所謂“擔保函”的擔保措施，已經無法實行，但目前新的支持措施較少，許多地方政府對于相關的支持措施是否與新的政策相違背還不確定，具體措施都在猶豫觀望中，尤其是與轉型密切相關的注入土地資產、無形資產等都處于停滯狀態。

即使是有部分房產等注入平臺，但由于資產位置一般等原因，導致資產無法有效利用，短期內實際意義不大。懷寧交通建設發展有限責任公司在本次轉型中獲得了原交通局下屬的部分國有資產，主要為原交管局房產和道班房產，除少數位置較好可以直接出租外，多數地處偏遠，租金偏低。目前看來，地方政府對平臺的支持力度總體不足。

（二）轉型目標不清晰

新階段，各平臺公司執行明確的轉型目標，是轉型發展的關鍵之一。現有平臺是轉型為國有資本運營公司，對地方國有資產進行整體規劃設計運營，還是轉型為市場化為導向的現代企業，是首先要確定的。但目前多數的縣域平臺公司對這點都不明確。

如果自身轉型為資產資本運營公司，則需要搭建母子公司體制，母公司要從管理制度、管人事、管考核方面進行深入轉型，而子公司則突出經營;如果自身轉型為實體企業，則需要在開拓市場上著力。但目前多數平臺目標不明確，結果在市場經營和內部管理兩方面均彷徨不前。

（三）平臺公司內部管理制度不能適應轉型要求

由于外部對平臺公司支持的力度不強，而內部平臺公司的定位也不明確，導致平臺公司在內部管理上與市場化轉型要求不符，多數平臺的管理還處于原行政管理的模式，而行政管理的特點就是按部就班，企業缺乏創造力，總體活力也不足。因此，必須要通過國企的全面改革，真正實現企業的獨立法人治理機構的改革，在此前提下，積極整合各類資源要素，健全組織架構，建立國企全面獨立的管理體制，最終使得國有企業自主獨立經營，并面對市場風險的挑戰。

四、地方融資平臺轉型發展所應采取的措施

（一）目標定位是前提

1.下定轉型目標的決心是關鍵。對于平臺公司來說，只有按照黨中央國務院的相關政策，進行全面的轉型才是唯一的出路，不管是省市級平臺，還是區縣級平臺，不管是城市發展平臺還是如懷寧交發一樣的專業化平臺，只有徹底改變，實現市場化運作，才能找到出路。

2.在過渡轉型階段，平臺公司應當根據具體情況，因地制宜，尋找自身優勢。比如，懷寧交發公司，在轉型發展初期，區分于懷寧城投公司、懷寧國資公司的職能定位，確立交發公司聚焦在交通基礎設施投融資、建設與運營，以及交通資源的綜合開發利用（包括土地資源、礦產資源、旅游資源等）等業務內容上的主體地位。交發公司目前正在對懷寧藍莓特色小鎮配套的400畝商住用地進行開發設計，對懷寧縣的灰巖礦資源報批開發，對318國道邊的孔雀東飛影視基地進行打造開發等。在整個過程中，不斷總結探索，逐步形成以城市交通基礎設施建設、鄉村建設為主業，房地產、旅游等產業全面發展的局面，在懷寧縣的城鎮化深化發展進程中扮演重要的角色。

3.地區也可以加大產業的引入力度，讓地方政府融資平臺同優質的開發商、運營商等合作，共同打造具有市場活力的新城市，實現融資平臺職能的升級。例如，懷寧交發公司于2018年著手市場化轉型，與中科集團合作，借助中科的先進管理水平及專業的團隊力量，組建懷寧中科建設發展有限公司，主要從事旅游景區開發、園林建設、房地產開發建設、鄉村振興示范區的打造建設，懷寧城鄉投資發展有限責任公司與中冶合作，成立懷寧中冶公司，從事房地產、河道采砂治理等項目，公司自身獲得經營收益的同時，支持縣里道路、污水治理等公益事業的建設，為地方經濟發展發揮著重要的作用，這些平臺公司的實踐，可以為其他地方融資平臺公司提供參考與借鑒。

（二）不斷做大做強資產規模，不斷提升資產運營效率是關鍵

1.做大做強資產規模。平臺公司可以通過多渠道做大做強資產規模，一方面可以提請政府將優質資產注入平臺，比如通過土地整理方式將部分新增優質土地資源注入平臺，尤其是諸如高鐵站周邊土地、新開發區部分土地等，除了土地資產，還可以將經營權、收益權等無形資產注入平臺，實現平臺資產的多元化，除了向政府提請注入資產外，平臺公司還可以通過市場化手段獲取資產，比如通過AMC公司獲取部分不良貸款資產等加以整理，變為有效資產。在獲取資產的同時，建立有效的資產運營模式，實現平臺短期和中長期業務的有效銜接，實現平穩的現金流循環將是平臺公司轉型成功的關鍵標志。

2.做優投資方向。如何提高資源的經營效率，其關鍵在于優選投資方向，在逐步剝離政府融資職能和無效低效資產后，平臺公司應根據自身特點進行投資聚集，如懷寧交發公司，經過分析研究，未來五年主要的投資方向將集中于農業產業化、生態旅游、文化產業等方面，實現可持續發展。

3.做活資本運作。積極與銀行、保險、證券、信托等機構對接合作，搭建融資信息對接平臺，推動發行短期融資券、中期票據等傳統金融產品，以及企業債、綠色債券等新型融資工具，增加在資本市場直接融資的比重，積極實現資產證券化，不斷拓寬融資渠道。通過增加有效資產、降低資產負債率、做實企業現金流等途徑，提升財務報表質量，進一步提高信用評級，進而降低企業融資成本，增強融資能力。

（三）建立現代企業管理制度

建立健全完善的企業管理制度是提高企業核心競爭力，推動企業發展的重要因素，同時也是平臺公司成功轉型的保障，在上述轉型目標確定及轉型業務發力的同時，平臺公司也要在政策層面加以研究，建立與轉型相適應的現代企業制度。

第一，對于懷寧交發來說，首先是要改變原有行政化管理的范例，建立科學的質量結構，組建公司的董監高班子，同時要加強黨組織的領導，建立獨立的黨支部。在此基礎上還要建立科學的重大項目外部監督機制，適時啟動選聘外部董事和監事的工作。

第二，優化人力資源管理，實行市場化方式招聘復合型高端管理人才，增加專業能力強的人才，完善職工薪酬績效制度改革，建立健全適合現代企業制度要求和經營管理的人力資源管理體系及責權利相匹配的分配制度等。

第三，要嚴抓公司制度建設，規范、完善公司戰略計劃、財務管理、監察審計等制度內容，切實落實公司制度執行，建立信息反饋機制，動態把握公司制度落實狀況，及時調整、改進，保障公司制度持續有效運行。

第四，借助專業化的外部機構來協助轉型操作，外部專業化機構能為平臺公司提供專業化、系統化及當前政策導向方面的咨詢服務，結合平臺公司自身情況制定良好的轉型發展方案，為融資平臺公司轉型發展提供有利幫助。

第五，完善政府監管機制，適當放權。政府對公司的管理要做到：該管的要科學管理、絕不缺位;不該管的要依法放權、絕不越位;將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業。

（作者單位為懷寧縣交通建設發展有限責任公司）

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