上海市北工業園區創新轉型用地績效評價研究

劉慧

（1. 上海市地質調查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調查研究院，上海 200072）

自20世紀80年代以來，我國開發區經歷了由小到大、由沿海到內地、由創新與開放的替代轉換到創新與開放的融合發展等發展歷程，至今，中國開發區已過“而立之年”。30多年來，開發區作為城市的產業積聚區、創新高地及對外開放的重要載體，為城市經濟發展和現代化建設做出了巨大貢獻，成為城市創新發展的核心引擎；但同時面臨著諸多發展過程中的矛盾與挑戰，一方面是要面對土地資源緊壓縮常態及節約集約利用政策要求[1]，另一方面是開發區的用地績效普遍不高，與國際一流園區相差甚遠。新時代，中國開發區正在準備迎接新一輪的機遇和挑戰，深入探討、分析、總結、學習開發區轉型路徑顯得尤為重要。

本文依托自然資源部年度重要工作國家公告開發區土地集約利用評價，基于上海市北園區建設的實踐案例及提供的資料素材，探析國家經濟進入新常態背景下開發區轉型面臨的問題，及其應對的創新發展理念、規劃土地利用策略與產業發展經驗，為其他開發區長足發展提供思路。

1 園區創新轉型演進

上海市北工業園區（以下簡稱“園區”）成立于1992年8月，上海市政府公告規劃面積為129.7公頃，位于市區的北部區域，良好的地理位置為園區的發展提供了區位優勢。園區先后經過三次轉型發展，成功實現從傳統工業“黑煙囪”到高新技術“云園區”的嬗變，在上海市經信委組織的《上海市開發區綜合評價》報告中連續多年綜合發展指數在全市小型開發區中排名第一，單位土地利潤與土地稅收產出強度在全市開發區中名列前茅，成為上海“創新驅動、轉型發展”的示范窗口。

1.1 第一階段（1992-2003）為摸索創業期，伴隨改革開放勇于轉變思想，探索發展道路

園區創業初期以擴大規模、招商引資為主，積極引進紡織、服裝、印刷等傳統輕工業，以及微電子、半導體等傳統制造業。然而，隨著市、區經濟的發展，傳統高污染工業要求外遷，園區管理者高度審視上海乃至全國經濟發展態勢以及園區經濟內生性變化趨勢，決定轉變思想不斷摸索走出一條適合市北發展的道路。2003年，園區順應建立上海城市可持續發展的指標體系—《2003年上海資源環境藍皮書》倡議，組織專家針對園區內企業的現狀結構和未來發展進行了一場深研究和大討論；同時學習調研其他優秀園區的管理和發展經驗，結合自身優缺點，率先在全市范圍內提出向生產性服務業轉型。同年，聘請了新加坡裕廊騰飛項目管理咨詢公司為園區設計戰略規劃，提出走“信息技術服務業園區”的道路。

1.2 第二階段（2004-2008）為轉型發展期，強化戰略規劃引領，大力發展生產性服務業

園區充分借鑒新加坡裕廊工業園的成功經驗，制定了轉型發展戰略規劃，先后三次進行控制性詳細規劃修編[2]，堅決摘掉“工業園區”的帽子，推動產業結構由傳統工業向服務業轉化。自2004年開始，園區先后搭建了產業、信息、人才、黨群、孵化器、融資、服務外包等服務平臺，為招商引資提供了有效支持。2007年以來，園區積極響應國家政策號召，圍繞發展服務業進行全面布局，除了加大招商引資力度，還在樓宇規劃和功能布局、環境美化和污染治理、配套服務設施等物理空間上花力氣下本錢，以“發展循環經濟，建設資源節約型、環境友好型園區”理念為產業和企業引進做好硬件基礎。2008年，園區被列為上海市首批生產性服務業示范點，上海市范圍內六個生產性服務業聚集區之一；同時被上海市科學技術委員會、上海張江高新技術產業開發區領導小組辦公室認定為“上海市高新技術產業開發區”。

1.3 第三階段（2009年至今）為整合提升期，做大做強園區品牌，銜接長三角經濟聯動

2009年，園區提出“科技化、國際化”發展戰略，繼續推進、深化創新轉型發展。面對土地資源的日趨緊缺，園區實施“東擴戰略”將原北上海物流園區納入管理范圍，進一步為產業發展提供空間。為響應市委、市政府融入長三角一體化發展，園區積極實施“走出去”發展戰略，2010年8月，市北高新集團（園區管理機構）與江蘇南通市合作，在南通港閘區規劃建立“上海市北高新（南通）科技城”，為園區招商和服務平臺的后續延展開闊了地理空間，同時也成為上海和江蘇兩地國資企業以資本入股方式緊密合作，推動長三角區域經濟聯動發展的一個示范。2014年，集團與揚州市高新技術產業開發區管委會簽署了《戰略合作框架協議》，為實施輕資產輸出的新模式提供了更為廣闊的潛在發展空間，園區的品牌效應日益提升。

2 園區用地績效評價

園區通過推動產業結構由傳統工業向服務業轉化，成功轉型為上海產城融合的生態工業示范園區，并不斷以土地高質量利用促進經濟社會全面發展。自然資源部的重要工作開發區土地集約利用評價項目中，充分體現園區集約用地水平進一步提高，多年位列上海省級開發區前茅。現以2014年自然資源部開展的國家公告開發區全面評價工作（2013年為評價時點）為例，充分詮釋園區土地集約利用程度。

2.1 土地供應與建設狀況

根據《開發區土地集約利用評價規程》(2014年度試行)要求，園區已供應國有建設用地占開發區總面積的96.52%，其中有償使用土地占42.1%；已建成城鎮建設用地占94.88%，工礦倉儲用地占69.88%，交通運輸用地占已建成城鎮建設用地面積13.26%，公共管理與公共服務用地占已建成城鎮建設用地2.37%，商服用地占已建成城鎮建設用地9.38%（表1）；園區綜合容積率為1.02，工業用地綜合容積率為1.07，工業用地建筑密度為34.65%。

表1 上海市北工業園區已建成城鎮建設用地結構Table 1 The land use structure of Shanghai Shibei Industrial Park

2.2 評價指標體系的確定

根據《規程》要求，園區屬于工業主導型開發區，應用工業主導型類的評價體系。根據指標評價體系的目標要求，并結合用地現狀數據計算園區土地集約利用相關指標值。指標權重可以采用特爾斐法、因素成對比較法、層次分析法等方法確定；理想值依照節約集約用地原則，確定方法主要有目標值法、發展趨勢估計法、先進經驗逼近法以及專家咨詢法等。根據年度評價工作要求，當年評價工作的指標權重與理想值采用全市統一標準，以掌握全市開發區土地集約利用整體水平。園區的土地集約利用程度評價指標值如表2。

表2 土地集約利用程度評價指標Table 2 The evaluation index of land intensive use

2.3 用地績效評價結果與分析

土地利用集約度分值劃分為子目標分值、目標分值、綜合分值三個層次，最終的集約度綜合分值公式：

式中：F為土地利用集約度綜合分值；Fi為i目標的集約度分值；Wi為i目標相對總目標的權重值；n為目標個數。

通過上述計算公式，園區集約度子目標分值、目標分值、綜合分值等結果見表3。

表3 園區土地集約利用程度評價結果Table 3 The evaluation result table of land intensive utilization degree of land in the park

由表3可知，園區土地集約利用評價結果（集約度分值）為95.64，根據開發區土地利用集約水平等級分值表，將開發區土地集約利用水平劃分為5個等級（表4），第Ⅰ級為土地集約利用最好，第Ⅴ級為土地集約利用最差。根據本次評價結果，上海市北工業園區評價為Ⅰ級，土地集約利用水平極高。

表4 土地利用集約水平等級劃分Table 4 The grade partition of land use intensity level

上海市北工業園區從1992年設立到現在已基本開發建設完成，園區未來提高土地集約利用主要是進行土地的二次開發。按照上海市新一輪城市土地總體規劃本市工業用地將實施減量化工作，園區的工業用地占比逐漸減少，初步實現服務業園區轉型升級，在園區轉型過程中，其用地結構、用地強度、用地效益穩步提升（表5），是土地高質量利用的典型園區，已成為上海生產性服務業集聚區的典型窗口和省級開發區社會經濟綜合績效的領頭羊。

表5 上海市北工業園區不同時點土地集約利用評價指標比照Table 5 The evaluation indexes comparison of intensive land useat different time points in Shanghai Shibei Industrial Park

3 園區品質提升策略研究

園區創業初期僅作為上海彭浦工業基地的組成部分，是“南廠北移”后形成的輕工、紡織、電器等傳統工業的產業基地，土地以劃撥為主，一次開發在創業期基本完成。到了轉型發展與整合提升期，園區整體改造轉型為產城融合的生態工業示范園區，構建生產性服務業和高新技術產業集聚的新興產業體系，轉型策略是通過控規調整促進土地二次開發。

3.1 規劃調整為轉型首要

園區通過回顧總結自身的發展史，對轉型期的現狀和面臨的形勢進行全面評估，結合對園區的優劣勢、機會、策略、威脅（SWOT）等方面的綜合分析，以求為園區長期發展提供思路。園區的整體改造從規劃入手，把“規劃調整、形態優化”作為轉型首要，按照“統一規劃、分期實施”的原則進行整體轉型開發而不是簡單的騰籠換鳥。園區在第二階段轉型發展期制定了轉型發展戰略規劃，首要任務就是調整控規，把原先的老廠房規劃建造標準工業廠房；隨著區域社會、經濟的發展，園區繼續修整控規，在工業土地上建造商務樓宇、工業別墅、研發樓和商業辦公；接著又將部分工業用地調整為商辦用地，建造符合國際綠色建筑標準的甲級寫字樓，滿足了不同規模、不同性質、不同業態的總部企業辦公和樓宇經濟、外資經濟發展的需要[3]，為未來園區深度轉型奠定了堅實基礎。

3.2 土地滾動開發成效顯著

園區轉型開發建設過程中始終圍繞土地二次開發節約集約利用[4]，堅持“聚焦、提升、創新、優化”，積極破解開發建設中的難題，部分土地在二次開發的基礎上進行滾動再開發，產業發展空間得到進一步拓展。

（1）土地開發模式

園區土地開發建設程度高，2016年已建成城鎮建設用地約占園區城鎮建設用地面積的80%，土地二次開發勢在必行。園區主要采用三種土地再開發建設模式，第一種模式是集團對園區內部分集體土地征地后進行公開招拍掛出讓，第二種模式是集團回購園區內企業的土地再公開招拍掛出讓，第三種模式是集團與企業合作共同開發，并以第二種模式回購土地為主。通過多年努力，集團已有可觀的土地儲備，未來將有百萬平方米符合總部型、領袖型、創新型、功能型、知識密集型企業辦公的綠色低碳產業載體拔地而起，為園區可持續發展提供充足空間。

（2）土地開發成效

集團通過土地回購、合作開發等多元模式，加快對園區老廠房改造升級的步伐。一方面總部經濟、樓宇經濟和外資經濟快速發展，商辦樓宇可分層或者整幢出售、出租，并可分層辦理房地產證，工業用地的建筑密度和容積率迅速提高，土地集約度高、經濟效益好。另一方面園區為有需求的企業量身定做標準廠房，既有特色又集約用地。同時，園區積極探索地下空間混合開發，用下沉或半下沉方式建設公共配套服務設施；還將探索老廠房改造、租賃住房等業務[5]，在城市產業升級、城區改造中尋找新的發展機會。

（3）土地空間拓展

園區積極實施“走出去”拓展發展空間，先后與江蘇南通市、揚州市高新技術產業開發區管委會合作，為實施輕資產輸出的新模式提供了更為廣闊的潛在發展空間；同時，面對市區土地資源的日趨緊缺，園區實施“東擴戰略”以擴大管理范圍，進一步為園區產業發展提供空間。

3.3 產業與經濟共榮發展

從早期承載污染企業“三廢轉移”，到90年代中后期催生制造加工業，再從21世紀初率先發展生產性服務業，到近年來集聚戰略性新興產業、高端服務業和地區總部企業，園區大力推進“總部經濟、樓宇經濟和涉外經濟”集聚發展，匯集了1800多家優質企業，服務類企業占比已超九成，產業與經濟共榮發展。

（1）招商引資理念更迭

建園之初的招商觀念是用地招商、引鳥入園，目的是擴大規模、引資入園。21世紀初，園區高度審視外部經濟與內生性變化趨勢，轉變招商觀念，以商招商推動產業鏈的完善與聚集，并持續推動以“招大引強”的模式帶動產業發展。近年來，中國經濟隨著人口紅利、資源總量、環境約束等基本面的悄然變化，已進入到了一個全新的發展階段，園區再次轉變招商引資觀念，不再拼政策、拼優惠，而是在營造良好市場環境、提高服務水平、探索機制創新方面下功夫，因為服務也是生產力、服務就是競爭力。

（2）產業結構調整升級

隨著我國改革開發的深入發展，全球經濟一體化趨勢明顯。自2008年以來，園區堅持以發展生產性服務業為主線，一手抓傳統產業優化升級，一手抓新興產業培育扶持，形成了以總部經濟為帶動，以軟件信息服務業、檢驗檢測服務業、節能環保服務業、人力資源服務業、金融衍生服務業等為特色的新型產業發展格局，迄今已成為區域經濟發展的重要增長極和上海“創新驅動、轉型發展”的示范窗口。

（3）資本與品牌雙管齊下

為了做大園區的經濟格局，集團努力“向資本市場進軍”。“市北高新（600604）”在2012年9月20日借殼二紡機，在上海證券交易所正式掛牌上市；銀行間市場上注冊短期融資券15億元、發行中期票據15億元；進行重大資產重組工作，提升上市公司的資產質量和資本實力。同時，面對經濟全球化背景下“巨型城市區域”的逐漸形成和長三角區域一體化進程加快，集團主動實施“走出去”戰略提升園區品牌效應，積極與江蘇省合作共贏；2015年，園區官方微信成功上線，園區的品牌效應和影響力進一步強化。

（4）產城融合功能顯著

隨著工業文明的進步，生產方式的變化，生活與生產日趨緊密，產城融合油然而生。市北園區得天獨厚的地理位置更加凸顯產城融合的發展趨勢，園區按照產城融合的發展理念，通過三次控規修編形成“一軸、兩翼、三區”的整體構架。園區清醒地認識到，拼政策終究同質化，比服務才能差異化，作為園區成功轉型的核心奧秘之一，從完善服務功能配套、優化特色服務平臺、創新服務產品舉措、整合服務資源效能、健全服務保障機制等層面對園區“大服務體系”進行系統化的制度性安排，努力為企業營造更專業、更全面、更便捷的服務環境。目前已成為優秀人才創新創業新高地和宜居宜業新家園，獲得了“國家生態工業示范園區”稱號。

4 研究結論與經驗啟發

隨著全球經濟的一體化效應，開發區傳統的發展理念、管理模式、產業結構、功能定位等，已不適應新時期土地與經濟高質量發展的要求，開發區轉型發展勢在必行。從上海市北工業園區創新轉型實踐所取得的成功經驗，得到如下研究結論與啟發供其他開發區參考：

4.1 發揮規劃引領作用，將創新轉型思想納入開發區長遠發展戰略

堅持規劃引領作用，提倡理念決定行動。從上海市北工業園區創新轉型實踐可以看到，園區在發展過程中始終對接國家戰略、立足全市大局、把握區情特點，高度審視企業內生性變化趨勢；組織專家開展深研究、大討論，不斷學習國內外優秀園區的發展經驗，量身定制屬于園區的發展道路，聘請專業團隊為園區設計轉型發展戰略規劃；同時編制園區的“十二五、十三五發展規劃”，多次調整、完善控詳規劃。從傳統產業園到信息技術服務園，再謀劃科技化、國際化戰略，園區不斷更新、提高發展戰略規劃，為園區長遠發展注入新思想、新目標、新站位。

4.2 構建新型產業體系，與時俱進招商理念，提升產城融合綜合功能

產業發展是園區轉型的關鍵核心。國務院辦公廳印發的《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》（國辦發[2017]7號）文中指出，全球經濟和產業格局正在發生深刻變化，我國經濟發展進入新常態，面對新形勢，開發區需要形成新的集聚效應和增長動力，引領經濟結構優化調整和發展方式轉變。上海市北工業園區審時度勢、主動謀求產業發展變革具有很強的示范效應。園區整體退二進三、轉變招商觀念，一手抓傳統產業優化升級，一手抓新興產業培育扶持，大力發展服務業，構建新型產業體系；同時，適時調整營商理念，面對全球經濟新常態，園區注重營造良好市場環境、提高服務水平、提升產城融合綜合功能，使園區成為創新創業新高地和宜居宜業新家園。

4.3 鼓勵存量用地綜合開發，發揮市場在資本配置中的積極作用

提高土地利用效率是實現經濟高質量發展的內在要求和基本保障，上海市北工業園區土地二次開發的經驗帶有普遍意義。園區的部分土地進行滾動再開發，土地建設契合園區不同時期的戰略規劃進行有序開發；土地二次開發模式以集團回購為主，也有征收部分集體土地及與企業合作共同開發，建立合理的土地增值收益分配體系[6]，激勵市場資本投入存量用地再開發；園區大力發展樓宇經濟，為企業量身定做標準廠房，并積極探索地下空間混合開發，參與租賃住房建設等經營活動，提高土地集約水平。

4.4 注重開發區品牌建設，拓展空間謀求更大發展格局

品牌建設是園區的核心價值。國務院辦公廳的《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》總體要求，各類開發區主動對接國際通行規則，打造具有國際影響力的園區品牌；鼓勵東部地區開發區輸出品牌、人才、技術、資金和管理經驗，與中西部地區、東北地區合作共建開發區；同時，推進開發區建設和運營模式創新，支持符合條件的開發區開發運營企業在境內外上市、發行債券融資。上海市北工業園區做到了先行先試，面對土地資源的日趨緊缺，園區一方面擴大管理范圍拓展發展空間，另一方面主動實施“走出去”戰略；同時，園區努力向資本市場進軍，為未來謀求大格局。

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