上海市養老服務產業發展的不平衡性狀況研究
——基于投入產出模型的產業關聯性分析

艾慧 郭得恩

（上海大學 馬克思主義學院經濟研究中心，上海 200444）

一、引論

上海市不僅是我國最早一批進入人口老齡化社會的城市，還具備相對較好的發展養老服務產業的外部條件。在上海市政府的主導下，上海市建立起以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐、醫養相結合的養老服務格局，以政府購買為主要手段提供養老服務。雖然近年來上海市養老服務機構數量大幅增加，從2005年至2017年，養老機構從474家上升至703家，日間服務機構從83家上升至560家1數據來源：《2018上海統計年鑒》。，但是這些機構提供的是以基本養老、醫養結合、老年精神文化生活服務為主，并不能完全覆蓋老年人的需求。李克強總理指出當前養老服務供給嚴重不足，要進一步對接群眾需求，發揮社會力量，加大政府扶持力度2新華社.李克強總理會見采訪全國兩會的中外記者并回答提問[N/OL].中國政府網，2019-03-16.http://www.gov.cn/premier/2019-03/16/content_5374193.htm#5。

因此，本文以上海市養老服務產業發展的不平衡性為研究對象，基于上海市養老服務產業發展現狀，通過投入產出分析法對養老服務產業與相關產業的關聯性及波及效應進行分析，試圖找到養老服務產業發展不平衡的原因和解決辦法。

二、文獻綜述

近年來，學者們對養老服務產業的概念、性質、影響、發展現狀等方面進行了深入的研究和細致地討論，但在幾方面尚存在一些分歧：

關于概念研究的主要分歧在于養老服務產業強調老年人的需求還是從更廣泛的角度界定。艾慧（2007）對養老產業的定義進行了總結，指出可以分為三種基本類型，第一種強調養老產業的經營性和服務性，第二種強調養老產業滿足老年人消費需求的性質，第三種強調老齡產業滿足老年人消費需求以及老年人力資源開發和利用的性質。陳叔紅（2007）認為養老服務產業是為老年人提供產品和服務的行業，并結合產業關聯理論對養老服務產業的細分產業進行了劃分。陸杰華和王偉進等（2013）認為，養老服務產業并非傳統意義上的獨立產業，而是以老年人為服務對象的產業，是由市場需求帶動形成的諸多相關產業的集群。

關于性質研究的主要分歧于養老服務產業自身營利性與福利性之間的權衡。陳頤（2010）指出養老服務產業是以營利性為目的提供養老服務。胡立君和楊振軒等（2018）分析了養老活動的外部性和養老產品的準公共產品屬性，認為在不同的養老周期政府和市場的職能不同，政府應在養老服務的收益性和公益性中尋找平衡。馬嵐（2019）對養老服務的福利性、公益性和產業化進行了闡述，認為需要處理好政府的適度干預和產業的適度營利之間的平衡關系。

學者們普遍認為養老服務產業對中國經濟影響深遠，機遇與挑戰并存。魯志國（2003）認為人口老齡化將限制產業結構的調整，需要開發老年人的人力資源，不斷提高老齡產品的知識和技術含量，并實施彈性退休制度。張斌和李軍（2013）經過研究人口老齡化對產業結構演進的影響，指出人口老齡化對于服務業的發展起到了積極作用，對于工業部門的發展具有消極作用。王松嶺和范中原等（2013）經過測算養老服務產業對我國GDP的貢獻度，指出發展養老服務業不僅能有效解決人口老齡化問題，還能為我國經濟發展提供新的動力。

在養老服務產業發展狀況的研究方面，學者們普遍認為當前養老服務產業供求失衡。李森和韓俊江等（2015）認為目前我國老齡產業處于發展初期，面臨的問題包括供求失衡、產業結構不合理、監管不到位及人才匱乏等。張衛和馬嵐等（2018）認為可以通過建設長三角區域養老融合的機制來實現養老資源的最佳配置。

總體來說，國內學者對養老服務產業的概念和性質尚未達成一致建議，在影響和發展現狀方面大部分是從理論層面進行研究，僅有少部分學者結合產業結構理論構建經濟模型研究人口老齡化對產業結構的影響。對于養老產業的重視，學術界基本上是從福利共享、社會保障等層面論證，從性質看養老產業既涉及福利又是市場經濟的組成部分，為彌補此種不足，本文將結合產業關聯理論，嘗試構建投入產出模型研究養老服務產業與其他產業的關聯性及波及效應，以判斷養老產業的宏觀經濟地位及其發展動力。

三、養老服務產業的概念及分類

（一）養老服務產業的概念

20世紀70年代，西方產生了福利多元理論，該理論對應于福利供給的一元化，即否定了歷史上存在的非此即彼的絕對化供給方式，認為福利的籌資和供給既非政府獨有的責任，也不能僅由市場獨自提供，而是多個主體共同完成。理論的發展和實踐的創新說明將養老服務產業進行重新劃分是很有必要的。上海市養老產業有廣義和狹義之分，狹義的養老服務產業主要是指上海市政府主導下發展的養老服務事業，以滿足老年人基礎的生存需求為主，具有較強的公共產品屬性和準公共產品屬性。以政府主導下建立的養老院為例，不符合條件的老年人無法入駐，具有不完全的非排他性；由于養老院床位有限，即使符合條件的老年人也常常需要排隊入駐，具有不完全的非競爭性。對于具有不完全非競爭性或不完全非排他性的產品稱為準公共產品。入駐養老院的老年人可以獲得養老照護津貼，津貼由政府財政支出，具有非競爭性和非排他性，屬于公共產品。廣義的養老服務產業主要是在狹義養老服務產業的基礎上增加了市場化程度較高的細分產業，即為老年人提供私人產品為主的產業。以養老地產為例，通過商業化運作為老年人提供私人養老設施和服務，養老設施和服務僅供老年人個人享有且收取高額費用具有顯著的競爭性和排他性，屬于私人產品。

（二）養老服務產業的分類

具體看狹義的養老服務產業，主要包括基本養老、醫養結合、老年精神文化生活等服務。其中基本養老服務主要是生活照料，包括膳食輔助、清潔衛生、洗滌等服務項目。醫養結合服務主要是提供老年健康管理，包括常見病多發病診療、健康指導、預防保健、康復治療等服務。老年精神文化生活服務主要是老年人情緒疏導、心理支持、文化教育以及老年娛樂服務。上述服務具有顯著的公共產品屬性和準公共產品屬性，屬于老年人普遍的基本生活需要。在上海市政府的主導下，上述服務主要由社區、養老服務企業、醫院共同提供。

具體看廣義的養老服務產業，除上述狹義產業之外，還包括養老金融、老年旅游、老年地產、老年用品這四項內容。參考董克勇和孫博（2016）的界定，將養老金融服務概括為圍繞社會成員的各種養老需求以及應對老齡化社會的挑戰所進行的金融活動的綜合，分為養老金金融、養老服務金融、養老產業金融。老年旅游服務主要是指依托傳統文化、自然資源或醫療設備，為老年人提供休閑度假、養生保健、康復治理服務。老年地產集中在養老地產和康養小鎮兩個方面，為老年人提供住宅、商業和服務三者于一體的綜合服務。老年用品主要包括輔助器具、護理用品、電子產品、日常用品等。上述服務具有顯著的私人產品屬性，而且具有不同生產力水平的老年人具有不同的需求。因此，上述服務在市場供需機制及價格機制的作用下自動完成供給。將養老服務產業進行上述劃分，符合上海市養老服務產業的發展現狀，是本文以產業發展為角度研究上海市養老服務產業與其他產業的關聯性及波及效應的基礎。

表1 養老服務產業分類

四、上海市養老服務產業與其他產業的關聯性及波及效應

本文依據國家統計局發布的《2012年上海市投入產出表》3本資料已為最新權威資料，國家每5年編制一次投入產出表，《2017年上海市投入產出表》仍在編制中，資料獲取困難。，參考吳三忙（2017）對投入產出分析法的研究，建立投入產出模型，以此來分析在上海地區養老服務產業與各個產業部門之間的相關性，并進一步測算養老服務產業對區域經濟的影響，探求上海市養老服務產業未來的發展方向。

（一）養老服務產業與其他產業的關聯性分析

對某產業與其他產業的關聯性分為后向關聯和前向關聯，一般使用直接消耗系數和完全消耗系數分析后向關聯性，使用直接分配系數和完全分配系數來分析前向關聯性。

第一，直接消耗系數，通常記為aij（i,j=1,2,…,n），它是指在生產經營過程中第j產業的單位總產出直接消耗的第i產業的產品的價值量。直接消耗系數的計算方法為：用第j產業的總投入xj去除該產業生產經營中直接消耗的第i產業的產品的價值量xij，用公式表示為：

將各產業的直接消耗系數用表的形式表現就是直接消耗系數矩陣，通常用字母A表示。

第二，完全消耗系數，通常記為Bij，是指第j產業每提供一個單位最終使用時，對第i產業的產品的直接消耗和間接消耗之和。利用直接消耗系數矩陣A計算完全消耗系數矩陣B的公式為：

第三，直接分配系數，通常記為，即第i個產業的產品分配給j產業作為中間產品使用的數量占該種產品總產出量的比例。用公式表示為：

式中：當j=1,2,…,n時，xij為第i產業提供給第j產業中間使用的貨物或服務的價值量；當j=n+1,2,…,n+q時，xij為第i產業提供給第j產業最終使用的產品的價值量；q為最終使用的項目數；m為進口；xi+mi為i產業的產品總供給量（國內生產+進口）。將各產業的直接分配系數用表的形式表現就是直接分配系數矩陣，通常用字母R表示。

第四，完全分配系數，通常記為dij（i,j=1,2,…n）,表示第i產業一個單位的初始投入（即增加值）向第j產業的供給量。完全供給系數矩陣D考查單位初始投入（增加值）對社會總產品的推動作用和貢獻大小。與完全消耗系數矩陣B計算類似,可以得到完全分配系數矩陣D的公式為：

依據模型（1）（2）進行后向相關性分析，即對投入產出表進行縱向分析，用來解釋養老服務產業對其他產業生產的產品的依賴度。選取關聯性最強的前10個部門如下：

表2 養老服務產業后向相關性

從表2來看，上海市養老服務產業與第二、第三產業具有較強的后向相關性，這與上海市養老服務產業的發展現狀一致，與老年人的基礎生活需求也一致。說明養老服務產業的發展一方面需要水的生產和供應業、其他制造產品業、化學產品業等第二產業提供基礎設施或醫療產品，滿足老年人的醫療保健需求；另一方面需要金屬制品、機械和設備修理服務業、養老服務產業、房地產業、住宿和餐飲等第三產業提供配套的養老機構、養老服務和輔助器具，滿足老年人的生存需求。

上海市養老服務產業對于相關產業的依賴性較強，對于自身產業的產品需求較少。根據計算，全部產業的完全消耗系數合計為1.6077，其中養老服務產業的完全消耗系數為0.1859，所占比重達到11.56%，說明養老服務產業對于自身產業的產品消耗很低，對于相關產業的產品消耗較高。

依據模型（3）（4）進行前向相關性分析，即對投入產出表進行橫向分析，是指各個產業的發展對養老服務產業的拉動和制約關系。選取關聯性最強的前10個部門如下：

表3 養老服務產業前向相關性

從表3來看，養老服務產業與前十大產業具有較強的前向相關性，說明這些產業的發展將直接拉動養老服務產業的發展。產業的發展不僅需要消耗其他產業的產品，還需要消耗自身產業的產品。自身產業的產品既可以作為產成品出售也可以作為半成品投入其他生產活動中進行深加工。

養老服務產業與化學產品行業的前向關聯度最高，完全分配系數達到0.1692，所占比重達到27.92%。化學產品業的生產制造以老年人的醫藥、生活需求為基礎，行業的發展將會有效提高養老服務的數量和質量。養老服務產業與房地產業的前向關聯度第二高，這與養老地產、康養小鎮成為養老產業投資熱點的現狀一致。養老地產、康養小鎮的建設，需要完善的診療、娛樂、飲食服務等，可以帶動養老服務產業及相關產業的發展，滿足老年人的生活需求。

（二）養老服務產業的產業波及效應分析

通過產業關聯性分析可以說明養老服務產業同區域經濟各產業存在著密切的前后聯系，但是仍無法全面判斷養老服務產業對整個區域經濟總產出的影響程度和養老服務產業對區域經濟發展的感應程度。因此，本文將通過感性度和感應度系數、影響力和影響力系數指標，對養老服務產業的產業波及效應進行分析。

第一，影響力系數Fj的計算公式為：

第二，感應度系數計算公式為：

根據模型（5）進行第三產業各產業的影響力和影響力系數計算，如下表：

表4 第三產各產業的影響力和影響力系數

從表4來看，上海市養老服務產業對區域經濟的拉動作用有限，但高于大部分第三產業。2012年上海市養老服務產業的影響力為1.0435，即養老服務產業每增加1元的最終產品生產，將拉動區域經濟總產出增加1.0435元；2012年養老服務產業的影響力系數為0.9904，即養老服務產業的影響力是全部行業平均水平的0.9904。

根據模型（6）進行第三產業各產業的感應度和感應度系數計算，如下表：

表5 第三產各產業的感應度和感應度系數

從表5來看，養老服務產業受區域經濟發展的拉動作很弱。2012年上海市養老服務產業的感應度為0.0274，即區域經濟各產業最終產品每增加1元，養老服務產業的最終產品將增加0.0274元。養老服務產業的感應度系數為0.0260，遠低于第三產業中的其他產業。說明養老服務產業受區域經濟發展的拉動作用較弱，尚未進入隨經濟增長而自動增長的轉折階段。

（三）關聯性及波及效應分析的結論

第一，上海市養老服務產業對于自身產業的產品需求較弱，對于相關產業的產品需求較強，從產業類型上說，養老服務產業的發展對制造業的拉動是最為強勁的，這對于目前處于低迷、失業嚴重的制造業來說，養老產業的增長可以起到刺激制造業提高就業的良好作用。如果只強調狹義基礎上的養老事業，即生存層面的服務類型，從需求層面難以滿足多元化的養老服務需求，同時對其他相關產業的拉動給十分有限。因此，必須注重廣義的養老服務產業的平衡性發展，不可能僅靠扶持狹義的養老服務產業提高相關產業總體發展水平。

第二，化學產品、房地產、自身產業以及信息傳輸、軟件和信息技術服務等產業對養老服務產業具有較強的拉動作用，即這些產業對養老服務產業提供的產品具有較強的需求。說明當前上海市政府大力建造多樣化養老服務、醫療服務、化學產品研發、電子信息產品以及穩定房地產市場，可見高科技信息及醫療產品的發展不僅提升我國的競爭力，還對于養老服務產業的發展具有一定的積極作用，并通過第一個途徑傳導到與之相關的制造業，形成產業之間的互動及良性循環。

第三，養老服務產業對于區域經濟的拉動作用低于全部產業的平均水平，但是在第三產業中位居第二。說明如果從效率角度出發，養老服務產業對區域經濟有著重要拉動作用，因此無論從產業聯動角度還是對區域經濟的拉動作用，養老服務產業的重要性顯而易見，從而該產業不僅關系到福利經濟及社會保障中的老人福祉，還是涉及宏觀經濟中需求、政府投資及私人投資等拉動經濟增長的重要因素。

第四，區域經濟對于養老服務產業的拉動作用卻很弱，說明上海市養老服務產業難以隨著區域經濟的增長而同步自發增長。這一點在現實中確實如此，一直以來銀發經濟被喻為“朝陽行業”，現有文獻普遍結論是老齡產業前景廣闊。根據中國社科院2016年發布的《中國養老產業發展白皮書》，預計到2030年中國養老產業市場可達13萬億元，市場潛力巨大。然而養老企業無論是提供服務還是產品供給的企業處境卻非常艱難，其中的原因很復雜，效應分析提供了一個研究視角：即養老服務產業并不具有隨區域經濟自發增長的明顯趨勢和潛質。

五、上海市養老服務產業存在的問題及原因

從關聯性和波及分析可以得到上海在發展養老服務產業過程中存在如下問題：一方面，養老服務產業拉動區域經濟尤其是制造業及高科技行業的作用明顯，另一方面區域經濟對養老服務產業的拉動作用卻不具有對稱性。一方面專家對養老產業預測是朝陽產業，另一方面養老企業卻面臨諸多困境。

（一）養老服務產業面臨的困境

1.狹義層面的養老服務產業有效供給過剩

養老服務產業的發展離不開微觀主體良好的經營狀況，依照養老服務產業的劃分，也就是離不開狹義和廣義養老產業的發展。狹義的養老產業是老人最基本的保障，具有純公共產品與準公共產品的性質。上海不斷完善政府和社會資本合作(PPP)方式，目前上海已經實現運用政府購買及PPP在城鄉社區內建設運營居家養老服務網點、社區綜合服務設施、提供老年餐飲服務、社區日間照料、老年精神文化服務供給等提升老人居家養老生活質量的項目，截至2018年底，上海市重點建設集日托、全托、助餐、醫養結合等供能于一體的“樞紐型”社區綜合為老服務中心，已建成180家，建成以短期住養照料為主的長者照護之家155家，實現了城鎮化地區街鎮全覆蓋，還有一些以公益為目標、商業化經營的社會組織，如上海市科技助老服務中心，承接政府項目，開展科技助老培訓，搭建科技助老應用平臺，組織助老活動。

狹義的養老服務產業在上海市政府的主導下供給數量不斷增加，但是老年人對于相關養老服務的有效需求不足且使用效率較低。據調查，上海市老年人有意愿購買上門養老服務的人數占比達到58%，但是僅有一成老年人購買過上門養老服務；未購買過，但未來也不愿意購買的老年人占比達到38.6%，僅有兩成老年人去過小區附近的社區日托中心，沒去過且未來也不打算去的老年人占比34.4%，說明養老服務產品的使用效率不足4數據來源：《上海市老年人照料護理服務及養老意愿調查狀況》，https://www.docin.com/p-2124261341.html.。可見，老年人對于居家養老服務有意愿有需求，但是使用效率不高，使用后的滿意度也不高。在政策體系、基礎設施、財政補貼共同的推動作用下，養老服務的供給不斷增加，但是老年人的認可度卻一直不高，長期以來造成一種養老服務供給過剩的現象。

2.民營性質的養老服務企業經營困難

就廣義層面而言，在政策與資本的雙重推動下，提供養老服務的企業數量也越來越多。由于我國養老服務產業起步較晚，尚未形成成熟的商業模式，還沒有以養老產業為主的上市公司，因此我國提供養老服務的私營企業可以分為借助主業力量投資養老產業的上市公司，如上海申養公司，由上海地產集團與萬科、上海中醫藥大學聯合成立，提供涵蓋照護機構、長者公寓、醫養社區養老、居家養老等多種形式的養老服務，并將專業公立醫院嵌入養老機構。

根據《中國老齡產業發展報告（2014）》統計，截至2013年底，營利性民營養老機構中，40%企業虧損、51%基本持平、僅有9%的實現了盈利，而這9%盈利的養老機構中，凈利率大于5%的僅占22%，養老機構盈利能力普遍較弱。如表6，根據新三板掛牌的14家養老企業年報數據，可見養老服務企業營收規模普遍不大，2016年僅有3家企業應收規模在5千萬元以上，僅有6家企業盈利，2017年京福安、思銳股份、老來壽、雅達養老等企業經營狀況日益惡化。

表6 2015-2017新三板掛牌養老服務企業盈利情況

無論養老服務企業是何種類型，是否以追求利潤最大化為目標，只有盈利才能持續發展，才能逐步提升養老服務的覆蓋范圍，提升服務質量。面對龐大的市場規模，養老服務企業卻連年虧損，甚至虧損幅度越來越大。

（二）養老服務產業困境的原因分析

1.行業特點決定其微利性質

一方面，養老服務產業具有前期投資大且短期難以獲利的特點。眾多企業家在政府支持下投資養老服務產業，但面臨巨大風險，大部分企業經營慘淡，部分企業已經拋售養老資產及時止損。此外，大部分養老服務產業提供的是準公共產品，收費過低企業難以生存，缺乏為老年人持續提供養老服務的動力，一旦收費過高，將導致養老服務使用率過低。由于上海市老年人對于養老服務的價格承受能力仍然偏低，這就導致狹義的養老服務產業雖然規模擴大、供給增加，但是養老服務產品的使用率偏低，呈現出回收周期長、利潤薄的特征。

另一方面，養老服務產業對相關產業的拉動力不平衡，這是導致相關產業發展不平衡的根本原因。從表2來看，上海市養老服務產業的發展一方面需要水的生產和供應業、其他制造產品業、化學產品業等第二產業提供基礎設施或醫療產品，滿足老年人的醫療保健需求；另一方面需要金屬制品、機械和設備修理服務業、養老服務產業、房地產業、住宿和餐飲等第三產業提供配套的養老機構、養老服務和輔助器具，滿足老年人的生存需求。養老服務產業對這些產業的拉動力有強有弱，拉動力強的產業會嘗試在主業之外開發養老產品或服務，以獲得更多的經濟報酬，而拉動力弱的產業開發養老產品或服務動力不足，導致相關產業發展不平衡。產業發展過程中產品供給的質量和數量是由企業家們依賴于經驗和預期做出未來投資的選擇，開發養老產品或服務對于企業家們而言意味著需要將原有產品進行改造甚至進行創新。面對養老服務產業微薄的經濟回報而言，企業家們缺乏投資的動力，只能以產業布局、培育市場的心態進行投資，導致相關產業難以轉型也難以快速成長。

2.需求層面尚具有開發潛力

消費需求決定于收入水平和邊際消費傾向，收入水平越高并且邊際消費傾向越大，意味著高水平的消費需求（不考慮消費貸款的情況）。就收入水平而言，以上海老年人口收入狀況為例（養老金增長與物價增長數據），上海市政府針對社會保障和就業支出金額從2010年到2017年快速增長，從362.56億元增長到1061.03億元；但是從2018年開始下滑，降至933.39億元5數據來源：《2018年上海市國民經濟和社會發展統計公報》，《2018上海統計年鑒》。。從2010年開始經濟困難的老年人人數持續增加，而獲得政府補貼的老年人數連續減少。2010年至2016年，60歲經濟狀況困難的老年人數從27.14萬人增長至37.54萬人，但獲得政府補貼的老年人數從13萬人下降至12.66萬人6數據來源：根據上海市老齡科學研究中心、上海市統計局的歷年數據進行計算。。計算可得獲得政府補貼的經濟困難老年人比例從47.89%下降至33.73%。邊際消費傾向主要受老年人消費心理和消費行為的影響：第一，他們長期的生活習慣和經歷養成了有別于其他年齡段的節約和謹慎的消費心理。最初老年市場興起之時廠商急功近利的做法遭遇信任危機，老年人害怕上當而又求助無門的想法十分普遍，對商業推銷這種方式有強烈的抵觸感。因此，減少甚至放棄購買行為只是老人們為了自我保護而作出的無奈選擇。這要求廠商具有良好的信譽并取得老齡人口的充分信任以提高消費傾向。第二，邊際消費傾向低的另一個原因是消費行為的特殊性——老人生理條件和獲取信息渠道的變化。生理機能的減退使老年人不可能像過去一樣經常光顧大小商場。老人網購行為也并不普及，截至2017年底中國網民達7.72億，手機網民7.53億，已經占到總網民數的97.5%，按年齡統計顯示60歲以上網民人數比2016年微漲至5%強。7“中國互聯網發展報告2018”[EB/OL]，https://www.cnbeta.com/articles/tech/746083.htm，2018-7-12.與全國數據相比，上海市網民年齡分布年輕化趨勢更明顯，退休人員占比僅為2.3%。8艾媒咨詢.2018年上海市互聯網發展報告[EB/OL].http://dy.163.com/v2/article/detail/E1CQQ0510511A1Q1.html，2018-11-24.這與我國60歲及以上老年人口占比17.3%9“2018年我國60歲以上老年人高達2.41億人” [EB/OL]，.http://dy.163.com/v2/article/detail/DNJ9TOEN0518X1PK.html，2018-7-25.、上海市戶籍老年人口占比33%10“上海戶籍老年人口比例超33%” [EB/OL]，http://www.dzwww.com/xinwen/guoneixinwen/201803/t20180329_17204161.htm，2018-3-29.不相稱。互聯網的普遍使用對于年輕人意味著生活和工作效率的極大提高，對于學習能力有限的老年人卻意味著數字鴻溝，其消費行為更依賴于親朋好友的推薦或就近購買商品或服務，獲取信息的渠道狹窄。綜上所述，消費心理和消費行為決定了老齡產業不同于兒童用品市場及婦女用品市場，后兩者屬于純粹的市場交換行為，而老齡產業是廠商與老年人長期合作的關系，屬于獲利周期長和公益性并存的產業。

3.供給層面存在發展的不平衡性

第一，委托代理問題

在養老服務供給的實踐中，為克服政府專業化服務的低效率和信息劣勢帶來的“政府失靈”，市場在公共產品供給中的“市場失靈”問題，嘗試通過一定的制度設計將兩者的優勢結合起來，政府在公共產品供給中更多考慮社會利益的前提下，利用市場的高效和信息優勢，使供求數量和結構相一致達到完善養老服務市場的目的。上海市主要通過政府購買模式為老年人提供狹義的養老服務產業的產品，政府是產品的購買者和監管者，而產品的供給職能則由社區和第三方企業承擔。

然而無論是理論還是在操作過程中，都存在另外一些可能，即優劣結合、劣劣結合，甚至會有更多偏離預期的情況產生。由傳統的政府供給到政府購買服務，其實質是從政府完全擁有資源配置的權力到資源分配權力的讓渡，究竟讓渡給誰？按照政府購買的原則需要進行公開透明的招投標，但現實中可能出現下列情況：將權力讓渡給單位內部或者與單位有密切關系的機構，難以形成充分競爭的局面，因此，表面上看是權力讓渡，實質上與傳統的政府供給差別不大，尚未做到真正利用市場優勢達成政府的供給目標。

企業或社會組織為了保持進入市場的便利，在供給過程中更注重完成政府劃定的目標，養老服務供給者的單一性決定了，需求者如對服務質量或者價格不滿意而用腳投票的結果是退出市場而不能有更多的選擇。因為進入市場的決定權在政府，老人需求與政府要求之間供給方首選滿足政府的要求，而當政府要求與老人需求不一致時，就會出現供給效率低下或者無效供給的情形，因此對老人需求信息的準確而全面的把握是緩和委托代理問題的前提。

第二，政策層面存在顧此失彼的問題

從養老產業與其他產業關系來看，政府部門之間存在利益偏差，養老服務產業的政策和執行中需要涉及多個政府部門，當政策制定者和執行者將會更側重于支持區域經濟拉動作用強的產業，從而弱化對養老服務產業的支持。尤其是在缺乏完善的頂層制度設計和規劃的現狀下，政府績效考核中尚未完全覆蓋廣義的養老服務產業，導致部分產業缺乏政策支持和監管標準。在養老產業內部的情況看，上海市以發展養老服務事業為核心而制定相關產業政策，僅涉及養老服務產業中的部門細分產業，對于廣義的養老服務產業中市場化程度較高的產業并沒有涉及或者沒有進一步出臺細化措施，導致部分產業缺失相關政策的支持。養老產業與其他產業及區域經濟的發展具有較強的拉動性，但相反區域經濟的發展卻對養老服務產業不具有自發的刺激作用，這就需要相關政策之手具有一定的廣泛性和平衡性，不僅助力狹義的養老服務產業的成長，還需要助力相關產業的平衡性發展。在監管和標準制定方面，雖然上海對養老服務標準體系的構建高度重視，但是從分布領域來看主要集中于基本養老服務，而對于養老金融、養老地產、老年旅游、老年用品等市場化程度較高的產業一直沒有出現相關的服務標準。具體來說，養老服務行業標準和監管的缺失，將會使消費者難以對養老服務機構的產品質量進行評判，當養老機構和老年人發生利益沖突時監管機構難以快速、準確的判定。老年人對養老服務產品的不滿意將會進一步加劇養老服務產業供求失衡，進而阻礙整個產業的發展。當前老年人普遍表現出“低齡化、低需求、低認知”的三低特征，對養老服務產品的需求難以形成一定的規模，這就造成養老服務產品有效需求不足。

第三，產業發展不均衡

從狹義和廣義養老服務產業角度看，上海市致力于打造醫養結合的養老服務體系，在政府的主導下重點發展以基本養老、醫養結合、老年精神文化生活為主的狹義的養老服務產業，而廣義的養老服務產業中市場化程度較高的部分產業獲得的支持力度并不大。養老金融、養老地產等產品在供給過程中政府并沒有過多干預，而是交由市場供需機制和價格機制共同決定。雖然民間資本投資相關產業的意愿強烈，但是針對老年人的私人產品或服務仍處于開發階段。養老金融、養老地產、老年旅游、老年用品等產業，大部分產品只是名稱上帶有養老標識，而本質上與常規的產品沒有區別，只是將養老當作賣點，并沒有針對老年人的特殊性對產品或服務進行針對性的升級或改造。在當前的養老服務供給水平下，雖然更多的老年人享受到了養老服務，但是同質化、低水平的服務并無法滿足老年人的需求，嚴重挫傷了老年人的持續購買意愿。從企業性質看，公辦與民營以及公辦民營與純民營的企業在競爭過程中優勢差異明顯，以養老服務機構為例，依附于上海市政府設立的公立養老服務機構，無論是在資金實力、宣傳渠道、政策扶持以及老人信任等方面都具有明顯的優勢。而民辦養老機構由于資金有限、宣傳渠道受限，且缺乏統籌協調配套資源的能力，導致即使服務質量高的企業，也難以形成規模化經營。

綜上，目前上海市養老服務產業面臨的不平衡性主要表現在三個方面：一是區域經濟中養老服務產業相對落后，說明其對區域經濟的拉動作用尚未被重視，養老服務產業仍然僅作為社會福利或保障的角色出現。二是狹義與廣義（市場化部分）養老服務產業發展不平衡，目前能做到的是社會化，市場化部分發展尚處于小規模和無序狀態，這與政策支持、標準制定及監管的不平衡性有關。三是從企業性質方面看，公辦、公辦民營與民營企業發展的不平衡性。主要問題在于關系尚未梳理清楚，首先養老服務產業離不開政府支持，政府購買以及相關政策的制定是必要的，但是這種支持需要以公平競爭為制度基礎，不同性質的企業可以在不同層面形成競爭和互補關系。同時，標準和監管的缺位會擾亂企業與老人建立信任關系，難以形成真正的市場化。

六、上海市養老服務產業發展的政策建議

（一）合理制定產業發展規劃并落實到位

合理制定產業發展規劃，第一，重視廣義的養老服務產業的概念，明確產業化是必然趨勢，避免局限于發展事業的視角。第二，應針對具體細分產業制定不同政策，避免一刀切的產業政策，加大對居家照護服務、智能設備制造、醫藥技術研發等產業的扶持力度，對強對養老地產、養老金融、老年旅游等產業的監管。第三，以政府投資為先導，并通過稅收、貸款等優惠措施加大對產業發展的資金支持力度，拓寬企業的融資渠道。第四，要充分發揮政府的資源整合作用，建立起政府主導、有關部門密切配合、社會各界廣泛參與的養老服務產業發展體制。

（二）厘清政府職責合理推進市場化進程

在養老服務產業的發展過程中，政府不能過多地干預企業的行為，應打造服務型政府。具體來說，第一，轉變政府參與模式，上海市應從非競爭的形式購買向競爭性、契約化購買方式轉變，在政策許可的范圍內逐步開放市場競爭。第二，將具有獨立性、專業化的企業引入到養老服務產業中，使各類型養老服務企業在養老服務市場中公平競爭。第三，發揮監督服務職能，在政府的主導下建立全民監督機制，增加企業、群眾信息反饋渠道，建立產業進入、退出機制，對于不符合要求的企業進行嚴厲整治，維護產業環境。

（三）改善養老服務產業布局發揮區位優勢

產業布局是關系區域經濟、社會與環境可持續發展的重要問題，第一，重視養老服務產業的布局，立足老年人的需要層次，注重環境、經濟、社會三方面的協調發展，繼續以基本養老、醫養結合產業為重點發展對象。第二，結合自然資源、產業資源、社會資源的優勢，加強對化學制藥、養老地產、老年用品等產業的扶持，使廣義的養老服務產業全面發展，各細分產業相互促進。

上海市要充分利用區位優勢，深化《長三角區域養老合作與發展·上海共識》，整合區域資源，協同周邊省市共同推動“一體化戰略下長三角區域的社會養老服務業”的落實。第一，上海市可以立足自身的經驗、技術、經濟優勢，加速對本地品牌化養老服務企業的培育，充分利用長三角地區的老年人消費市場，將本土優秀的養老服務企業在長三角地區進行復制。第二，上海市應充分利用周邊區域的環境優勢和土地價格優勢，推動養老地產及相關產業園區的建設。

（四）加強對企業家和老年人宣傳養老政策

要想發揮民營資本的作用，激發企業家們的投資熱情，第一，政府要及時做好針對養老服務企業的調研，了解企業發展困境，針對性的制訂相關政策給予支持。第二，需要及時與企業家們進行溝通，一方面充分解讀養老服務相關政策，提高他們對相關產業的信心；另一方面鼓勵他們作為戰略投資者投資養老服務產業，不要急于追求養老服務的盈利，用時間換盈利空間。

為了提高老年人的有效需求和養老認識，第一，結合微信、微博等新媒體擴大養老服務宣傳的范圍和渠道，提高社會民眾特別是老人家庭成員對養老服務的認識。第二，培育專門的養老服務宣傳人員，深入社區，將老齡政策由淺到深，逐步提高老年人對養老服務的理解和認可。第三，盡快完善老年人需求表達、監督評價機制，解決養老服務信息不對稱問題。

5.培育專業人才同時通過科技替代人工

解決養老服務產業的人才短缺問題，第一，要在薪資待遇、人才公寓、落戶標準等方面為養老服務人才提供優惠待遇，使他們能夠長期留在當地的養老服務產業。第二，聯合高校、養老服務企業搭建產學研相結合的實踐基地，培養懂養老、懂產業、懂管理的復合型人才，為養老服務產業的發展提供全方位的人才儲備。第三，建立對養老服務人才的保護機制和監督機制，一方面通過為養老服務人才購買高危職業保險降低老年人發生意外后的損失，另一方面對于職業技能、職業操守、職業道德缺失的養老服務從業人員進行處罰。

引導和鼓勵信息技術、機器制造企業參與養老服務事業。第一，建設具有信息安全、數據統一、便捷高效的養老服務數據庫，利用信息化手段提升工作效率。第二，由政府機器制造企業與現有養老服務機構的進行對接，針對老年人的特殊需求進行全鏈條機器產品的設計和開發，減少對護理人員的依賴程度。