誰主管誰負責 這是原則

文/本刊記者 包冬冬

一家建筑企業發生生產安全事故，原安監局綜合監管股的工作人員卻因此獲罪。這起案件引起了負責安全生產綜合監管工作人員的熱議。“綜合監管是個筐、啥都能往里面裝”嗎？該如何理解“法無授權不可為”“管行業必須管安全”？

近日，河南省商丘市中級人民法院的一份刑事裁定書在圈內引起了熱議。尤其是裁定書中的這樣一段話，讓負責安全生產綜合監管的人員，甚是難安。

綜合監管職責是什么

裁決書中寫到，2016 年11 月17 日16 時許，民權縣利偉建材有限公司在混凝土生產設備調試期間，該公司后勤人員孫騰騰跳入基坑內清理砂石料，不慎被皮帶絞傷，經搶救無效死亡。經事故調查，該公司沒有制定相關的安全生產規章制度和培訓計劃，沒有依法對從業人員進行安全生產教育和培訓，是事故發生的直接原因。

為此，原民權縣安全生產監督管理局綜合監管股張某某、劉某某涉嫌犯玩忽職守罪。在裁決書中，關于張某某、劉某某是否構成玩忽職守罪的問題，是這樣陳述的，“我國對安全生產實行專項監管和綜合監管相結合的原則。企業的主管部門負有專項監管之責，安監局負有綜合監管之責，……民權縣住建局作為民權縣利偉公司的行業主管部門，負有行業監管職責，安監局負有綜合監管之責。綜合監管之責就是把安全生產的法律、法規、制度落實到位。張某某、劉某某負有綜合監管之責，二人沒有下去檢查過，甚至不知道有民權利偉公司，更不可能把安全生產法律、法規落實到位。……民權縣住建局作為專項監管部門對事故的發生負有直接責任，但安監局的張某某、劉某某不把安全生產的法律、法規、制度落實到位，造成人員死亡，同樣負有責任，二上訴人主觀上存在過失，構成玩忽職守罪。”

企業的主管部門負有專項監管之責，安監局負有綜合監管之責，綜合監管之責就是把安全生產的法律、法規、制度落實到位。這是裁決書中對行業監管與綜合監管關系的理解。

不同于此份裁決書中的判斷，2016 年出臺的《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》（以下簡稱《意見》）中，這樣明確：“按照管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全和誰主管誰負責的原則，厘清安全生產綜合監管與行業監管的關系，并落實到部門工作職責規定中。安全生產監督管理部門負責安全生產法規標準和政策規劃制定修訂、執法監督、事故調查處理、應急救援管理、統計分析、宣傳教育培訓等綜合性工作，承擔職責范圍內行業領域安全生產和職業健康監管執法職責。負有安全生產監督管理職責的有關部門依法依規履行相關行業領域安全生產和職業健康監管職責，強化監管執法，嚴厲查處違法違規行為。其他行業領域主管部門負有安全生產管理責任，要將安全生產工作作為行業領域管理的重要內容，從行業規劃、產業政策、法規標準、行政許可等方面加強行業安全生產工作，指導督促企事業單位加強安全管理。”

現實是，對于安全生產行業監管與綜合監管之關系理解存在偏差的司法機關，不在少數。而且，在應急管理系統內部，這個老問題也并沒有隨著機構改革、職能調整而自然解決，有關部門和部分領導對安全生產綜合監管和行業安全監管的關系，理解仍不夠深入、全面，存在明顯偏差，部門之間職責交叉扯皮，工作關系不順，難以形成監管和執法的合力。再加上應急部門處于邊組建、邊應急、邊救援的工作狀態，原有的法律法規規章來不及完成“立改廢”的工作，新的協調聯動機制仍在摸索形成中，非常容易形成應急管理局在安全生產監管中“單槍匹馬”“包打天下”的局面，“看不到、想不到、管不到”的情況依然存在，影響和削弱了安全生產監管效能和執法權威性。

安徽省應急管理宣傳教育中心主任丁斌，在行業領域內工作近30年。他認為，根據中央《意見》精神，綜合監管是代表上一級政府對下一級政府和有關部門的安全生產工作進行監督，目的在于保證政府對安全生產工作的全局決策、總體部署與重大舉措能正常推進、有效落實，這就是《意見》所體現的頂層設計思想。各級應急管理局承擔本級安委會日常工作，負責指導協調、監督檢查、巡查考核本級政府有關部門和下級政府安全生產工作，不是代替和包辦各行業領域主管部門、負有安全生產管理部門的責任，而是當好政府的參謀和助手。各行業（專業）監管部門要履行好本行業（專業）監管職責，對本行業（專業）的安全生產監管工作負責。為實現此頂層設計的初衷，《意見》明確各個負有安全生產管理責任的部門，要按照《意見》，“依法依規制定各有關部門安全生產權力和責任清單，盡職照單免責、失職照單問責”的要求，立即制定本行業領域安全生產權力和責任清單，為依法行政打好堅實的制度基礎。

法無授權怎可為

無論是厘清職責邊界，還是制定權力和責任清單，都是“讓政府切實做到法無授權不可為、法定職責必須為，提高行政效能和服務水平”，這是2014 年2 月23 日，李克強總理在國務院第二次廉政工作會議上強調的。

今年9 月6 日，《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》發布。其中再次在基本原則中強調了“法定職責必須為，法無授權不可為，嚴格按照法律法規規定履行監管責任，規范監管行為，推進事中事后監管法治化、制度化、規范化”。

丁斌說，“法無授權不可為，法不禁止即自由”，這源自西方家喻戶曉的一句諺語，是盧梭《社會契約論》、孟德斯鳩《論法的精神》的相關表述與延伸。所謂“法無授權不可為”，指國家公權力的行使必須經過法律授權。法不禁止即自由，指公民的行為無法律禁止皆不違法。這兩句概括現已成為現代法治國家通行的法律原則。

而今，全面推進依法治國，首先要加快建設法治政府，而法治政府核心問題就是政府職能轉變與調整的問題。以往政府承擔了過多的職能，與目前的法治政府及市場經濟下的要求不相符，所以要加快轉變政府職能。加快轉變政府職能也是黨的十八屆四中全會提出的“加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”的重要內容。

該如何破解綜合監管和行業監管界限不清、職責難分的“老難題”？丁斌建議，一要綜合不包辦。依據機構改革后各部門“三定方案”，不應再對有關部門的工作大包大攬、包辦代替；受政府委托牽頭組織調動各方面力量，注意發揮各部門的積極性。二要分工不分家。分清職責只是相對的，工作中必然還會出現各種交叉問題，有的是職責不明，有的是新出現的問題，需要應急部門發揮安委會辦公室的作用，協調、組織各部門相互配合、通力合作。三要溝通不推諉。應急管理局充當好各部門溝通的“潤滑劑”，各部門之間要互相通氣，部門之間只有職責分工不同、沒有大小高低之分，不可各自為戰。四要有責不推卸。按照權責一致、法無授權不可為、法定職責必須為的原則，政府各部門享有權力的同時必須承擔監督責任。

一個高手如云的交響樂團，需要一個優秀的樂隊指揮來調度、指揮，才能完成一場精彩紛呈的演出。樂隊指揮再優秀，也代替不了小提琴手、鋼琴師、管弦樂手的作用；小提琴手、鋼琴師、管弦樂手們在做好本職的同時，也必須服從樂隊指揮的指令。同理，減少甚至杜絕生產安全事故的發生是我們共同的、最高的工作目標。

“綜合監管不是筐、不能啥都往里裝”。應急管理部門、各負有安全生產監督管理責任的部門如同一個樂隊的指揮和樂手們，一定要主動加強協作，確保各領域安全生產工作任務能夠順暢徹底得到落實，減少行政執法部門之間的推諉、內耗。

但是，要想消除各方對行業監管與綜合監管的認識偏差，恐怕仍需立法解決。