美國FEMA近40年變革歷程和10年四個戰略規劃探究（下）

文/劉鐵民

本文細數美國自1979年聯邦應急管理署（FEMA）成立后，美國應急管理的改革歷程、經驗教訓和最新態勢，以及對我國現代應急管理體系建設的重要意義。2019年10期《勞動保護》雜志環球資訊欄目已經刊登上篇，本文為下篇。

把巨災應對作為國家應急準備的最大挑戰和最終指向

2011—2014 年、2014—2018 年、2018—2022 年的 FEMA 戰略規劃分別把“形成國家災難性事件后的穩定和恢復能力”“保持應對巨災的姿態并建設核心能力”和“為應對巨災做好國家準備”作為目標任務的單獨一章進行闡述，足見巨災應對和恢復已成為FEMA 一以貫之的戰略重點。有關戰略規劃指出：“國家應急管理體系能夠很好應對中小型災害，但真正挑戰在于為一場史無前例的巨災做好準備”，強調“把應急準備的聚焦點放在可能超出目前能力的災難上很有意義，因為解決最壞情況的努力也有助于建立國家應對各類災害的韌性”，提出要“通過實施巨災應對計劃‘最大極限’框架，采用全社區的應災方法，使國家形成災難性事件后72 小時內社會穩定能力、60 天內恢復基本公共服務和社區機能能力、5 年內恢復到消除災害影響能力”。

近年美國巨災應急準備有兩個重要趨向：一是開發巨災“情景”，把具有最大風險的威脅和危害作為國家應急準備的核心。美國2003 年開始對國家安全和韌性有最大威脅的風險進行評估，2006 年提出了15種國家規劃情景事件，作為查找應對巨災的能力缺口和建設、檢驗應急能力的基礎。這些事件不是具體案例的投影，而是在風險評估基礎上，基于普遍規律和現實背景下，無數同類事件及其衍生影響的集合和凝練，由于風險極大、情況異常復雜、處置極其困難、后果十分嚴重，一般被視為一個國家最主要威脅和挑戰。美國15 個情景事件中，6 個在美國從來沒有發生過，3 個在世界范圍也沒有發生過。

二是把核心能力建設作為應對巨災的關鍵成功因素。美國2011 年9 月發布的《國家應急準備目標》，要求把建設應對對國家安全有最大風險的威脅和危害的核心能力，作為國家應急準備的重中之重，在《國家應急準備指導方針》37 項目標能力基礎上，提出了5 個使命領域的31 項核心能力及其能力目標。

把“全社會參與”作為應急管理工作始終堅持的重要理念

1993 年開始的FEMA 改革在強化綜合性應急管理的同時，突出了應急管理中全社會參與的作用，實施了“減災社區” “影響工程”等項目，這也被認為是重要的改革成功方面。在《全國應急準備系統》中指出“全社會參與是指一種包括居民、應急管理實際工作者、組織和社區領導者以及政府官員能夠共同理解和評估各自社區的需求，并決定用最好的方法來組織和保護他們財產、能力和興趣的方式。”

“全社會參與”的理念實際上是美國政府從治理的最基礎方面來思考加強應急管理工作，認為“國家應急準備是整個社會應當共同承擔的責任”“個人和社會準備是災害應對成功的基礎”“每個社會成員都應該為國家應急準備貢獻力量”。

特別是“9·11”事件和“卡特里娜”颶風后，美國進一步突出了全社會參與理念，《2008—2013 年FEMA 戰略規劃》強調，要讓人們廣泛認識到個人和社區責任對國家整體準備工作的重要性，通過一種整合的方法，加強與聯邦、州、地方、部落、領地、社區、家庭和個人的合作；《2011—2014 年 FEMA戰略規劃》要求在全國范圍內建立全社區的應急管理方法，強調必須將個體和社區作為應急管理最有價值的力量而非包袱，應急管理決非僅僅依靠政府，各方面支持和幫助至關重要，必須超越傳統的、以政府為核心的應急管理做法，采用依靠全社區集體力量并服務于全社區的工作理念和行動方式，形成社區導向的工作模式。《2014—2018 年FEMA 戰略規劃》強調指出，災難幸存者和旁觀者通常是第一個在緊急狀況下采取行動的人，實際上也拯救了更多生命，執行了更多的救援行動，在災害中也更容易受傷；如果沒有全社會的支持，FEMA 將一事無成；要幫助個人和家庭理解他們在災難中的定位并有能力采取行動，幫助每一個人做好準備，感知地區和社群風險，有針對性地為每個社區設定方案，增強應急核心能 力。《2018—2022 年 FEMA 戰 略規劃》提出，要動員全社會建立準備文化，為災難性的事件做好準備；指出以政府為中心的災難管理辦法，對于應對巨災所造成挑戰而言是不夠的，這就是為什么我們必須充分調動全社會的能力；強調最有效的應急管理形式和國家真正做好應急準備，取決于每個人都理解自身在災難中的定位和不可或缺作用，都具備基本的知識和技能，使整個社會都能為國家準備作出貢獻。基于這些理念指導下的行動，擴大了美國應急管理的社會基礎。

把形成平時“有約的伙伴關系”作為戰時應急響應成功的重要保障

2008 年1 月發布的《美國國家應急響應框架》提出了確保應急響應成功的5 個關鍵原則，其中第一個原則就是有約的伙伴關系，強調聯邦各個層面、各個部門要不斷進行溝通，在平靜的時候一道制定計劃，以確保應急狀態下能夠一起有效地進行響應；指出應急演練的重要目的之一，是使應急響應涉及的各個方面都對自身的角色和責任有清楚的理解，使參與各方能建立熟悉的伙伴關系，特別是要防止應急狀態下的官僚行為和按原則辦理。在此思想指導下，《2008—2013 年FEMA 戰略規劃》提出，要通過一種新的將所有合作伙伴努力整合在一起的方法，形成整個應急管理團隊的統一戰略理解和共同努力方向。《2011—2014 年 FEMA 戰略規劃》強調：FEMA 的主要優勢是聯絡、協調及協作；團隊協作是FEMA 完成使命的最低要求，即使FEMA 做的都對，但如果沒有團隊協作，都將一事無成；要制訂反映每個合作伙伴關切的聯合行動計劃，通過新的合作伙伴和新的合作方法形成國家處理重大災害的能力，培養我們作為國家應急管理團隊共同面對風險的意識，以集體力量應對災難。《2014—2018 年 FEMA 戰略規劃》強調：FEMA 只是國家應急管理團隊的一部分，始終重視整個團隊的一致努力，不斷建立完善標準化的人員培訓體系和應急管理操作程序，使FEMA 與聯邦各機構和地方形成伙伴關系，始終保持一致。《2018—2022 年FEMA 戰略規劃》強調：最有效的應急管理策略是那些由聯邦政府支持、州管理和本地執行的策略；FEMA 是一個由聯邦機構、各層級政府和非政府利益相關方組成的更大的團隊的一部分，這些利益相關者共同承擔著應急管理和國家準備工作的責任；歷史教訓表明，沒有一個部門或機構能夠獨自承擔應急任務，各方面需要在災難發生之前一起準備，關鍵時刻的成功，取決于每個人都知道并理解自身在集體韌性中所扮演的角色；FEMA的重要職責就是與團隊建立有約伙伴關系，而且最好是在災難發生之前。由此可見，FEMA 對制定應急團隊之間的統一認證標準、建立伙伴之間的協議和承諾，加強合作伙伴間資源共享的重視。

對構建新時代我國國家應急管理能力體系的啟示

加強新時代應急管理理論的研究和闡釋

美國FEMA 成立后困境的產生以及此后的3 次重大改革，很大程度是由于應急理念、目標、文化方面的沖突或偏差導致的。FEMA 定期發布戰略規劃，就是要使各方在應急管理的戰略目標、理念、優先事項等方面形成統一認識。

以習近平同志為核心的黨中央決心組建應急管理部，開啟了中國特色應急管理體系建設的新時代，毫無疑問，多部門、多災種和不同層級、不同階段的理念和文化整合是這次重構的重點和難點。為此，需要深入研究闡釋習近平總書記關于應急管理的重要論述，對應急管理的“三個轉變”、國家應急能力體系建設的目標及原則、對應急管理體制的“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”和“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合”、不同災種應急優先度、安全生產與防災減災的關系等作出科學闡釋，以達到各方面同頻共振的效果。

規劃強調FEMA 必須遵循“同情、公平、誠信、尊重”的核心價值觀和“團隊協作、事先約定、結果導向、準備、許可授權、靈活性、可追究責任、精細管理”的工作指導原則，與《2003—2008 年FEMA戰略規劃》中相比有較大變化（見下表）。

重申FEMA 的價值觀是：同情、公平、誠信、尊重。為建立一個更好的FEMA 和提高應急管理專業性而努力。戰略目標的聚焦點是：建立一個準備好和更有韌性的國家。如果沒有全社會的支持，FEMA 將一事無成。強調要幫助個人和家庭理解他們在災難中的定位并采取行動，他們才是真正的第一響應者。強調FEMA 的使命宣言：在災難發生之前、期間和之后幫助人們；愿景：一個有準備和有彈性的國家。建立一個強大的緊急管理社區

把應急能力建設作為日常應急準備的核心著力點

實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變。雖然一個國家或地區所面臨的風險有千差萬別，但各類風險的后果具有相似性，因此其應對行動及其所需要的能力也就具有一定的普適性。

NRF 響應原則和2008—2013年相關內容對比表

通過巨災情景構建來統一各方面的應急準備行動

開展“亡羊補牢”式的減災與應急準備活動，是人類歷史上最自然、最常用的思維與行動模式，但是人類也存在“社會遺忘癥”問題，傾向于對痛苦和創傷性的經歷作出選擇性遺忘，對于不常發生的災害也會隨著時間的流逝而失去記憶。

加強基層和群眾的第一響應能力建設

最有效的應急管理形式是社區的每一個成員都理解他或她的重要和不可或缺的作用。同樣，最有效的應急管理策略是那些由聯邦政府支持、州管理和本地執行的策略。FEMA 的職責是協調聯邦政府的資源，以補充地方應急管理的能力。響應是為拯救人的生命、保護財產和環境以及滿足人的基本需要而采取的立即的行動。為使國家對所有危險都有所準備，他的領導者必須對本框架的概念和方法有基本了解。

更加注重讓教訓轉變為制度、讓制度轉變為文化

實現承災韌性最成功的方法是在全美建立一種應急準備文化。做好準備的文化是為應對最嚴重的災難做好準備的一種全國性的努力——包括在聯邦、州、地方、部落、領地、社區、家庭和個人層面。