關于完善江西國土空間開發保護制度體系的思考

[提 要]優化國土空間是生態文明建設的重要抓手。當前，江西省國土空間開發保護工作正面臨一些突出問題和障礙約束，亟待完善制度體系，推進國土空間治理體系與治理能力的現代化。在闡述江西省國土空間開發保護現狀和問題的基礎上，分析現行國土空間優化的障礙約束，從創新空間分區體系、推進國土開發城鄉融合、優化“三生”空間、細化“三線”管控等六個方面提出進一步完善江西國土空間開發保護制度體系的具體路徑。

[關鍵詞]國土空間;開發保護;制度體系

[作者簡介]謝花林（1979—），男，江西省委黨校第55期中青班學員，江西財經大學生態文明研究院院長、教授，研究方向為土地利用、資源與環境政策。（江西南昌 330013）

生態文明制度體系是生態文明建設的組織保障和制度保障，是推進生態環境治理體系和治理能力現代化的關鍵。作為生態文明建設及其體制機制改革的重要內容，國土空間開發保護制度是綠色發展、美好生活、生態幸福的重要保障。根據中共中央國務院印發《生態文明體制改革總體方案》和《國家生態文明試驗區（江西）實施方案》要求，完善國土空間開發保護制度建設，構建一套以統一協調、層級管理的空間規劃體系為基礎，以嚴格用途管制為手段的國土空間開發保護制度體系，解決空間利用低效、空間治理紊亂、部門職能沖突等問題是當前國土空間開發保護工作的首要任務。

自2010年國務院推行實施主體功能區規劃制度以來，江西省在全國主體功能定位基礎上先后印發實施了《江西省主體功能區規劃》（2013年）、《江西省城鄉總體規劃暨“多規合一”試點工作方案》（2014年）、《江西省生態空間保護紅線區劃》（2016年），細化了省域國土空間功能區的邊界范圍、發展目標、發展方向，試點了9個縣市的“多規合一”，落實了生態保護紅線制度，有力地推動了江西省國土空間開發保護及其體制機制改革建設。

由于早前國家行政執政的體制機制未能適應實際的社會經濟發展運行，導致我國國土空間開發保護工作呈現無序、亂序、低效甚至無效的現象，區域之間的不平衡、不充分問題持續存在且愈演愈烈，這一點在江西省也體現得尤為明顯。這些突出問題和障礙約束，嚴重制約了江西省生態文明建設的步伐，阻礙了區域經濟發展，亟待解決。因此，江西乃至中國都處在亟需完善現代化國土空間開發保護制度體系的關鍵期。

國土空間是生態文明建設的空間載體[1]。黨的十九大報告強調“構建國土空間開發保護制度”是生態文明體制改革的關鍵環節。黨的十九屆四中全會進一步強調“要加快建立健全國土空間規劃和用途統籌協調管控制度，統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界，完善主體功能區制度”，這為國土空間開發保護制度體系的完善明確了前進的方向，也即如何實現國土空間科學、有效、合理、先進的開發保護有賴于具體制度體系構建和完善。

制度完善的具體思路是發掘國土空間開發保護的實踐問題和障礙約束，以尋求問題解決路徑為突破口，以探究國土空間開發保護的制度需求為目標導向，以解決問題為目標，構建適應社會發展運行的制度理論和制度體系。

一、江西省國土空間開發保護的現狀與問題

（一）國土空間利用的低強度和低效率并存

2017年，江西省建設用地開發強度為7.79%，略高于全國5.71%的平均水平，在全國31個省市（不包括港、澳、臺）中排名第十七位。從中部六省的情況看，江西建設用地開發強度最低，排在末尾。僅從土地利用強度看，江西國土空間利用呈現出低強度的現狀。從國土空間利用效率看，2018年，江西省人均GDP為47434元，單位建設用地面積GDP產值為13168.7萬元/平方公里，遠低于全國平均水平20994.94萬元/平方公里。

生產空間上所承載的產業質量將會決定國土空間利用效率水平，產業差異不僅僅體現在產出效率上的差別，貢獻經濟增長的生產要素也存在差別，且這種差別體現的更為基礎，也較為隱蔽[2]。江西省在整個中部地區經濟總量相對較小，產業基礎薄弱，增長方式粗放。根據江西省2019年政府工作報告，江西省2018年三次產業結構為8.6：46.6：44.8，二產比重最高，三產比重緊隨其后，盡管高新技術產業、戰略性新興產業增加值占規模以上工業增加值比重分別達到33.8%和17.1%，但已經形成的光電、新能源、生物、航空、冶煉、建材、農畜產品等支柱產業還處于發展的初級階段，產業規模偏小，產業鏈條短，尚未擺脫資源高消耗、環境高污染、社會經濟低收益、經營與管理粗放型的國土空間開發利用模式，新興產業和服務業發展滯后，創新能力弱，技術升級緩慢，從而導致區域生態系統破壞、城鄉環境質量下降、重點地區資源環境支撐能力減弱、國土空間利用總體效益不高。

另外，受到自然地理和經濟社會發展條件的限制，贛南老革命地區公共財政支付能力較弱，土地開發投入不足，土地開發利用深度和廣度處于較低水平，土地綜合整理有待加強，與社會經濟快速發展匹配的基礎設施和公共服務產品投入缺口較大，基礎設施建設相對滯后，生產和生活空間品質不高。

（二）國土空間的重點軸線及其等級體系還不健全

“一張藍圖干到底”的難點在于科學、定量地刻畫國土空間發展架構[3][4]。基于開發視角，為促進經濟增長刻畫區域間相互作用下地域功能和空間結構，形成“點-線-面”的開發方案，服務于時空尺度的國民經濟發展規劃及政策實施，一定程度上促進城鎮空間的有序擴張。基于保護視角，為實現生態保育評估區域景觀生態的格局、過程和機制，突出生態安全格局作為緩解生態保護與經濟發展矛盾的作用，保護生態空間。當前，江西省按照“一圈引領、兩軸驅動、三區協同”的要求布局國土空間發展架構，重點在于優化全省主體功能分區，統籌優化全省三區三線，保障重要支撐體系空間布局，但忽視了國土空間系統內部的相互競爭和各類空間的相互協同，尤其是產業發展在國土空間上的協同帶動，缺乏重點軸線及其等級體系的發展架構，從而難以形成長期穩定的開發和保護方案，具有一定的盲目性。

具體來說，江西省現有產業類型比較分散，各產業之間橫向聯系較少，各產業的主要產業組織形式多為單一的生產基地模式，研發機構、市場開拓部門大多較為分散，使得各產業幾乎沒有對其他產業的帶動效應。各地市之間、區縣之間在功能定位和發展方向上存在一定的同構化現象，使得各地產業類型相似、各類產業集聚的平均規模較小，各區縣、園區產業發展均無法形成高水平集聚效應、集群效應，形成惡性競爭與低水平產業發展的循環。產業園區布局、交通運輸系統和基礎設施體系建設等規劃方面尚未形成統籌協調的機制。

（三）生活空間的品質不高和低效運行

生活空間是指為人類提供居住、消費、休閑和娛樂等為主導功能的場所，其本質是承載和保障人居，在國土空間中涉及城市居住用地、公共管理與公共服務用地以及商業用地。生活空間的品質高低和運行效率可以通過安全性、基礎設施配套完善程度、環境親切友好性等來體現。

當前，江西省各地城鎮化建設進展相對緩慢且參差不齊，村莊布局分散，生活空間面積相對偏小且效率不高，加之城鎮化和工業化對傳統鄉村地域和功能帶來極大挑戰，一些地區呈現出農村生產功能紊亂、農村生態環境失衡、生活空間破碎化的亂象，生活空間的開發利用及優化還具有很大空間可供挖潛。部分地區居住城鎮化與產業及就業規模城鎮化進程不匹配。整體來看，江西省高質量的生活空間并不多，低效運行較為常見，便捷舒適、環境親切友好有待進一步提升。

（四）城鄉和區域發展不協調，公共服務和生活條件差距大

就城鎮化水平而言，江西省各地差距明顯，南昌市、九江市、贛州市等地市較高，其他各地市相對較低。江西省城鄉二元經濟結構沒有根本改變，經濟社會發展不平衡問題突出，工業反哺農業、帶動服務業發展實力不夠，人口分布與國土空間功能布局不相匹配，城鄉之間以及不同區域之間的基礎配套服務差距較大。同時，城鄉總體規劃工作的缺失導致在已有的城市規劃過程中，缺乏城鄉一體化的發展目標，忽視了周邊農村的發展現狀、未來的發展目標及前景，進而導致鄉村發展滯后、惡性循環等負面效應。

此外，由于產業發展不能與城鎮功能相協調，相應的基礎服務設施配置跟不上，進而導致一些產業園區功能單一、利用低效;一些新城、新區的開發建設仍然在追求土地財政帶來的利好，缺乏對區域整體發展的規劃，輕視產業發展，導致“睡城”、“空城”等現象，這造成了國土空間的極大浪費。隨著城市在空間上的外延和擴張，小產權房、棚戶區與城中村等城市近郊區的鄉村空間成為利益爭奪和管理失控的灰色地帶[5]。鄉村人口、尤其是青壯年人口的流出導致了居民點建設用地空廢化和農業土地荒蕪化，進一步加大了公共資源配置的難度，加快了基礎設施空心化[6][7]。

（五）生態空間的有效保護體系尚待完善

江西省生態空間面積較大，但生態環境脆弱，生態空間有效保護體系尚未完全建立。鄱陽湖地區人口集中，經濟活動強烈、洪澇干旱災害頻發，水土流失嚴重，生態系統再生恢復能力弱;贛南山區，地形復雜、海拔較高，崩塌、泥石流災害侵襲，但江西省生態保護紅線尚未落地實施，生態補償機制尚未建立，生產、生活空間擠占生態空間的現象時有發生。受工業污染排放、農藥化肥過度使用、生產生活垃圾處理不當等影響，水資源和土壤資源污染仍廣泛存在，需要建立有效的生態空間保護體系，以保證生態空間質量，保障生態安全。

二、國土空間優化的障礙約束

（一）價值理念模糊

由于空間規劃起步較晚，雖已有相關實踐探索，但相關理論研究較為薄弱。空間規劃“理念”大致經歷了四個階段：封建理念的歷史基點——城市計劃經濟與新自由主義的徘徊——新自由主義策略引導——可持續發展與社會公平理念楔入[8]。然而近年來，隨著生態、宜居、循環、可持續、低碳等新興詞語的不斷涌現，生態文明建設發展理念的發展革新，對規劃提出了越來越高的要求，原本指引規劃實踐方向的核心理念受到沖擊，原有的規劃思維也變得日漸模糊。在尚缺乏“理論”的我國規劃學界，空間發展理念泛化，從源頭上模糊了規劃目標，弱化了規劃的理性思維。

（二）技術障礙約束

各種規劃基礎數據不統一、各類規劃之間缺乏銜接，導致重疊、交叉、沖突和遺漏等現象常有發生，給規劃的具體實施造成兩難甚至多難困境，給區域政策的頒布和實施造成混亂;以主體功能區劃為主的各類功能區劃多存在尺度轉換上的問題，造成了同一區域甚至同一地域的用地功能在不同空間尺度和時間尺度上都存在差異;地域空間劃分單元過大，難以進行微觀空間管控，影響了政策實施的針對性。

（三）制度難題困擾

主要體現在不同部門管理制度存在矛盾與沖突，“多規合一”尚未建立健全有效的協調機制和平臺;相關法律規定在協調規劃間的矛盾和沖突還不夠充分;現有的法律體系中，與“多規合一”對應的法律法規的性質和定位不明確;現行的空間管制手段單一，行政、法律等強制性手段仍然占據主導，與市場經濟接軌的激勵與引導手段不足，資源配置中市場的決定性作用還未完全體現出來。

三、完善國土空間開發保護制度的路徑

（一）創新空間分區體系，落實主體功能區制度

細化落實主體功能區制度，需要改革創新單一化的空間分區體系，實現“宏觀—中觀—微觀”多尺度融合的生產、生活、生態空間區劃。在宏觀尺度上，要強化頂層設計，劃分政策引導區，部署重大區域發展戰略，制定區域差異化政策，更好地引導市場力量，同時進一步規范空間開發秩序。在中觀尺度上，以資源環境的異質性及社會經濟發展的類似性為基礎，劃分政策落實區;在微觀尺度上，要滿足國土空間管制需要和行政管理需求，從類型劃分的分區方法出發，劃分重點管制區。根據國土分區功能和種類，標準化制定財政、投資政策，差異化設置開發強度和保護力度，層級化推進產業優選和項目落地，培育打造國土空間的重點軸線及其等級體系。

立足江西本省，就是要按照“一圈引領、兩軸驅動、三區協同”的要求，優化全省主體功能分區。開展資源環境承載能力與國土空間開發適宜性評價，依據“雙評價”結果，結合地域特征和經濟社會發展水平等，對現有主體功能區劃進行評估優化，合理劃分城鎮優化發展、城鎮重點發展、農產品主產、重點生態功能以及其他主導功能區域，分區制定差異化的管控目標和實施政策。構建區域協調、城鄉融合、綠色發展、高品質的國土空間開發保護總體格局。

（二）推進國土開發城鄉融合，改革城鄉二元體制

一是借力“三塊地”改革（農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革），總結改革經驗、推廣試點范圍、擴大改革成果，統一城鄉建設用地市場，實現城鄉土地權能平等、增值共享;二是以國家“鄉村振興”戰略為契機，加大農村地區教育、醫療、交通、通訊等基礎服務設施建設力度，推進城鄉公共資源的均衡配置，建立制度統一、標準一致、服務可及的農村公共服務體系;三是編制城鄉建設用地存量規劃，根據土地投入產出比決定供需情況，改進城市建設用地空間劃分，從而改善城市工礦建設用地一直以來的粗放利用問題。編制農村土地存量規劃，在厘清農村存量建設用地的基礎上，評估土地集約利用潛力和再利用途徑來解決當下農村宅基地閑置問題;四是推進農村土地整治，通過編制農村專項土地整治規劃，改善農用地細碎化、產出率低和宅基地利用效率低下等問題，實現農業規模化經營和美麗鄉村建設，搭建農業現代化發展新平臺。

（三）優化“三生”空間，統籌協同發展機制

統籌協同發展機制生產空間效率的高低主要依賴于生產空間上所承載的產業質量，不同產業不僅在其產出效率上存在差別，而且經濟增長所依賴的生產要素的貢獻也存在差別。不斷促進城市產業結構的高級化、高端化，擴大占地面積少、高附加值產業的比重，是提升城市生產空間利用效率的主要手段;研究各種高效產業發展的空間特征，吸引高附加值產業在城市中的聚集，是提升生產空間效率中需要重點關注的問題。不同空間區位由于周邊聚集產業和公共服務設施的類型和規模不同，其區位條件對不同產業帶來的經濟利益也會產生差別。因此，地盡其利、地盡其用是空間資源優化配置的核心，優化生產空間的組合關系及其空間布局，也是提升城市生產空間利用效率的有效途徑之一。而空間作為一種生產要素，按照經濟學中成本最小的要素組合條件，在一定技術背景下，空間資源越稀缺，價格越高，非空間要素對空間要素的替代程度就越深，越促進對空間的集約利用。提供宜居生活空間，首先要做的是對生活空間監督力度的增強和安全防護能力的提升，營造出安全的生活空間氛圍。其次，要結合不同類型居民在不同時代和不同的生活水平下對醫院、學校、菜市場等公共服務設施質量、數量和類型的需求，配套相應生活空間的便捷生活服務圈。最后，要緊跟新時代居民生活水平變化的步伐，為人民提供更加優質的社區休閑設施，使城市居民獲得品質更高、功能更強、環境更美的生活空間。

打造山清水秀的生態空間，首先要做到敬畏自然、尊重自然，鞏固生態紅線在生態保護制度中的基礎地位，對生態紅線的劃定應該更具科學性，并不斷完善生態紅線相關配套制度和管控政策，使其更好地傳導責任壓力，激發保護的動力。對生態紅線的強制嚴格保護是嚴守生態空間最核心最重要的部分。其次，要理解生態系統調節機能總是有限的，根據各地區生態敏感度和資源環境承載力等限制因素去約束土地開發強度和城市發展規模，使城市經濟發展和資源承載能力和生態環境能量相匹配。最后，要強化山水林田湖草系統保護，增強生態用地的自然修復能力和可持續的生態環境保護功能。

（四）細化“三線”管控，完善空間用途管制制度

作為國土空間管制的有力抓手，一是細化生態保護紅線落實方案和監管機制，保證以生態保護紅線為先，加大執法和監督力度，完善考核機制，明晰各方責任，強化責任追究制度[9]。二是嚴守永久基本農田保護紅線，建立省-市-縣-鄉四級年度耕地保護目標責任考核制度，擴大耕地休養試點范圍，率先建立耕地保護信用獎懲機制。三是針對主要城市，立足生態、美麗、宜居城市建設，綜合部署城市規劃，科學制定等級化都市標準，確定城市發展規模和發展邊界線，以保護城市自然資源。將永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界線等納入地方立法，明確管理主體、管控規則、修改條件和修改程序，進一步完善政策法規，規范和強化“三線”的嚴肅性和權威性。

（五）“多規合一”空間留白，創建動態調適機制

創新“多規合一”理論與技術方法，構建統一規范的省域、市縣域多級空間規劃編制模式，突出強調空間預留與動態調試。空間留白，即空間規劃編制過程中需著眼于長遠發展，對“多規合一”確定的具體功能區內控制開發時序（時序留白），對開發邊界內不確定具體用地性質的調整建設用途（用途留白），對非建設用地區域預留一定建設用地指標以保障基礎設施用地、重大項目建設用地（規模留白）。在空間留白基礎上，調解“多規”沖突，統籌各項規劃，進行用地類型-功能-空間調適，實現“多規”在空間上的同一性、在功能上的融合性、在發展過程中的協同性。

同時，隨著社會經濟的發展，未來國土空間發展勢必存在較大的變數[10]，因此，當前階段劃定的邊界仍是動態的、階段性的;另一方面，通過當前已有的技術方法、現狀基礎資料和主要需求劃定出的空間邊界，主要是通過對過去較長時間序列數據的總結歸納預測而來，而預測時間跨度越長，精度越低，隨著新技術、新發現的不斷產生，社會發展階段的變革，甚至可能完全顛覆當前劃定邊界的認識乃至應用。因此，有必要根據社會經濟發展階段，不斷調整發展方向，在考慮現階段發展的需求基礎上，預留可能的發展空間，適時提出調適規則與方案[11]。

（六）整合部門職能，創新規劃實施保障機制

以此次行政部門調整和機構改革為契機，建立自然資源部門、生態環境部門、農業農村部門、發改委等多部門協同的建設項目生成機制，利用信息平臺加強部門間的溝通，科學統籌項目的空間布局，準確把握項目需求和建設條件。構建自然資源調查監測數據庫和預警信息技術平臺，加強國土空間動態監測與評估，強化實時監管和執法監察，定期開展分級、分類評價并通報預警結果。國土空間開發許可制度和國土空間用途管制績效考核制度有待建立嚴格規范。

法制化是制度體系健全的必備條件和實施環境。國土空間規劃和國土空間用途管制都應遵循法定的、規范化的程序進行，有必要增強和擴大公眾參與的科學性和透明度，使得國土空間開發保護工作表現出更強的執行力和實施力。作為國土空間管控制度的典型，生態紅線制度須充分考慮區域內獨特的經濟地理屬性，基于空間范疇，關注區域空間差異，研究和明確動態演化特征，服務于生態紅線空間管理。準確定位國土空間修復制度理念，完善國土空間修復激勵制度，國土空間修復以空間要素“適應未來的利用”為制度目標。

[參考文獻]

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[10]樊杰.地域功能-結構的空間組織途徑——對國土空間規劃實施主體功能區戰略的討論[J].地理研究，2019，（10）.

[11]李為，黃之杰.新時代對國土空間優化的新需求[J].西昌學院學報（社會科學版），2019，（2）.

[責任編輯：黃貝如]