淺析巡察聯動機制中“四種形態”常態化實踐

沈熙政

摘 要：巡察工作作為黨內監督戰略性制度安排，在實踐中要實現監督執紀的具體化和常態化，表現為準確把握“四種形態”的基本特征以及表現形式。本文針對“四種形態”常態化在巡察工作中的實踐，梳理歸納出新時期巡察工作運用“四種形態”的內在運行機制。

關鍵詞：四種形態;巡察工作;常態化;監督執紀

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）10 — 0031 — 03

巡察作為黨內監督戰略性制度安排，在實踐中要實現監督執紀的具體化和常態化，表現為“四種形態”的準確運用，推動巡察工作上下聯動協調，確保全面從嚴治黨真正向基層延伸壓實。由此，只有深入分析監督執紀“四種形態”在巡察工作中的運行形式，才能對黨內巡察監督聯動機制把握得更加準確，認識得更加清楚。

一、“四種形態”常態化實踐的基本特征

新時期“四種形態”的提出，是對黨的十八大以來管黨治黨的經驗總結，是對全面從嚴治黨工作規律的深刻認識和準確把握。“監督執紀 ‘四種形態是辯證的有機體，各形態之間環環相扣、層層遞進，形成嚴密的監督執紀四道防線”〔1〕，在實踐目的、實踐對象、實踐方式、實踐效果方面，表現出四個基本特征：

從實踐目的來看，“四種形態”實踐是對違紀問題演變逐級設防的過程，是為了解決黨員干部由輕到重的違紀軌跡問題，這就決定了四種形態的結構在于全面從嚴、抓早抓小，體現黨的十九大報告明確的 “運用監督執紀‘四種形態，抓早抓小、防微杜漸”。強化監督，必須結合實際科學運用“四種形態”。因此，“四種形態”實踐中具體表現為，就是注重事前防控，確保在違紀違法事件發生之前把苗頭性、傾向性問題遏制在萌芽狀態，樹立起批評教育、組織處理、紀律處分、立案審查“四道防線”的工作要求。

從實踐對象來看，運用“四種形態”是對監督監察對象范圍的拓展與確認，從原來重點查處黨風廉政建設轉變為全面從嚴治黨主體責任和監督責任。所以“四種形態”既是問題清單，也是責任清單。這就需要在運用“四種形態”過程中，不同的責任主體擔負著不同的工作內容和任務，實現黨委主體責任和紀委監督責任“兩個責任”的同落實、同促進、同考核。因此“四種形態”實踐中表現為，監督執紀對象全覆蓋，從重點查處違法犯罪問題到整體違紀情況預防，統籌推進黨委、紀委和機關職能部門“紀在法前、紀嚴于法”要求。

從實踐方式來看，“四種形態”是一個環環相扣的有機整體，必須堅持實事求是原則，按照錯誤性質和情節輕重把握準確、拿住分寸。面對新時期依然嚴峻復雜的反腐敗形勢，監督執紀工作就需要系統、全面地對黨員干部不同程度違紀的問題提出了科學合理的處理原則，針對被審查對象的不同違紀性質、違紀情節，區分情形、區別對待，綜合采取更妥當的處理形式，因此“四種形態”實踐中表現為，提高精準把握執紀標準和運用政策能力，深化寬嚴相濟的差別處理原則與精確執紀能力，實現懲處極少數、教育大多數的效果。

從實踐效果來看，就需要綜合考慮政治生態、黨員管理、社會影響等各種因素，對黨紀國法實踐的政治性和政策性提出新要求。“‘四種形態產生的重要實踐基礎是有效的監督執紀。”〔2〕通過四種形態的實踐，把監督執紀問責的工作前置，從只重視大案要案，一味追求涉案數額，轉向重視政治紀律和政治規矩、組織紀律等問題的審查，努力實現良好的政治、社會和法紀效果。因此“四種形態”實踐中表現為，把監督執紀問責工作做深做細做實，讓黨員干部習慣在監督和約束的環境中工作生活，從而達到震懾、警醒、教育的綜合執紀效果。

二、“四種形態”常態化在巡察聯動機制實踐中表現形式

市縣黨委巡察機制的實踐時間并不長。現行的巡察形式以問題為導向，在不斷加以完善與改進的動態工作過程中，構建起現行實踐方式措施。四種形態在實踐中呈現的特征，在新時期反腐敗工作巡察聯動機制中得到了具體的體現。

（一）“四種形態”常態化推動了巡察信息快速有效反饋。四種形態注重事前預防，把問題遏制在萌芽狀態，這就要求巡察信息反饋更加快速有效。快速有效包括，巡察前從網絡收集整理全國各地的巡察反饋意見，掌握相關部門易發多發的問題類型，結合具體實際，加以對照印證，最大程度避免巡查線索的盲目性;巡察中借助互聯網大數據的力量，廣泛收集輿情，拓寬問題線索來源，快速篩查聚焦被巡察黨組織“關鍵少數”、重點人群、“關鍵部位”和“三重一大”集體決策等情況;巡察后充分發揮電子信息傳輸等資源優勢，把問題線索快速反饋給相關部門，加以整改。

（二）“四種形態”常態化推動了巡察工作的全覆蓋。“四種形態”強調了總體預防的理念，推動巡察工作的全覆蓋。巡察工作的全覆蓋包括了巡察力量的統籌協作、巡察對象的全覆蓋、巡察成效的明確，以各地實踐探索的提級巡察、延伸巡察、市縣同步聯動巡察、異地交叉巡察、查辦同步跟進等方式，實現巡視巡察的有形覆蓋和有效覆蓋相統一，形成由日常到重點、處罰由輕到重的監督體系，讓監督真正日常化和長效化。

（三）“四種形態”常態化推動了巡察工作的精準度。精準執紀能力是四種形態實踐的目的。這就要求巡察工作通過問題線索分類，來對違紀行為篩查與定性，實現精準執紀。這種精準需要建立在巡察監督信息上下聯動共享的基礎上。巡察工作通過與相關部門管理系統進行對接，實時共享數據，對問題線索處置情況的動態跟蹤和定期督辦，進一步提高問題線索的處置效率。

（四）“四種形態”常態化增強了巡察工作的執紀效果。“四種形態”四種類型的劃分，達到的是教育、震懾、遏制的目的，推動全面從嚴治黨進程中監督執紀效果的最大化。這就要求在巡察工作過程中，一方面針對行業系統易發生的共性問題，建立整改的臺帳式管理，構建管理制度數據化模式，增強整改效果，建立長效機制，充分發揮巡察的遏制、治本作用。另一方面巡察機構自身的約束和監督，通過建立完善巡察機構考評考核制度、巡察回訪制度、巡察機構內部管理制度，來加強對巡察人員的監督，實現監督執紀的雙保障。

三、“四種形態”常態化在巡察聯動機制中實踐效能

“‘四種形態既是紀律的標尺，又是操作的指南，集理論性、實踐性為一體”〔3〕在全面從嚴治黨向縱深發展過程中，“四種形態”實踐將是當前和今后一個時期開展黨內監督的基本遵循。由此，在“四種形態”常態化實踐影響下，顯現出巡察聯動機制創新形式更加具體、實際的效能。

（一）積極作用

一是巡察目的更加明確，主要針對基層小微權力出現的問題進行監督與查處。把握運用監督執紀“四種形態”，就巡察機制來說，關鍵在于用好前三種形態，實現問題早發現、早查處，早解決，把紀律和規矩挺在前面。監督主體通過轉變過去注重違法犯罪問題線索，把違反黨風黨紀作為問題線索分析排查的重點，推動現在監督力量向巡察傾斜，向前三種形態傾斜。

二是巡察方式更加靈活機動，以適應紀律挺在前邊的監督新形勢新要求。過去監督往往著眼于采用增加機構、增加人手的形式，在增強監督效果的同時往往導致監督的鏈條延長，讓監督效果不確定性增加。四種形態更加強調每種類型問題之間的聯系和相互轉換，更加強調關口前移，這就需要縮短監督相關的程序與環節，避免監督的延遲延誤。現階段巡察監督聯動機制就是要縮短上下溝通的程序、縮短各部門協調的時間，縮短處置問題的時間，使監督的反應處置時間最小化，結合監督發現的共性問題，巡察實行的方式更加靈活機動、切合實際。

三是巡察過程更加強調協作聯合，增強全面從嚴治黨的全覆蓋。四種形態的結構特征決定了監督對象全覆蓋，這就需要巡察過程更加強調協作聯合。巡察聯合機制具體有兩種表現形式：一種是上下聯合。堅持巡視巡察一體謀劃、一體部署、一體推進，同頻共振，相互借力，開展常規巡察、專項巡察、“機動式”巡察和“回頭看”，以實現2018年中紀委十九屆二次全會提出“建立巡視巡察上下聯動的監督網”。二是左右聯合。靈活采取聯合職能部門辦案、交叉辦案等形式，切實解決基層監督機構在辦案工作上存在的專業、經驗缺乏等問題，快速精準發現巡察的重點和疑點問題，幫助提高巡察工作效率，實現巡察整改零遺漏。這兩種表現形式在問題線索上體現出來四種形態監督全覆蓋的理念。

四是整改措施更加具有針對性。四種形態的實踐目的要達到懲前毖后治病救人，決定了巡察工作主要針對巡察對象存在的問題與不足，聚焦突出問題，加大整改力度，健全完善工作機制，實現巡察工作規范化、制度化、高效化。

（二）面臨的制約與不足

現階段，巡察聯動機制在發揮這四種作用的基礎上，也表現出針對農村基層問題采取的監督措施有其限度和時效的制約。

一是在巡察方式方面，由于巡察延伸范圍較大、巡察時間較短、巡察人員變動頻繁，導致巡察工作“在巡察的實際進行和執行中，正因為巡察任務的全面和繁雜，反而給基層巡察帶來了目標的不清楚和不準確。”〔4〕這樣通過常規巡察方式發現的大多是一些共性和面上的問題，指向性不夠明確，一定程度上削弱了巡察工作的重點與精準。

二是在巡察環節方面，巡察工作幾乎涵蓋了黨的建設、廉政建設等方面內容，但是巡察工作沒有形成整體合力，也影響到了巡察工作內容的連續性、工作方向的全覆蓋，例如市縣紀委和巡察辦與村級組織聯系不緊密，“巡察“被阻隔”，難以深入村級組織，巡察組多數被“困在”鄉鎮一級”〔5〕，凸顯不出巡察早發現、早提醒、早反映、早制止的實效性。

三是在數據共享方面，在某些具體監督行動中，巡察工作機制實現信息數據各部門共享，但是從信息數據共享的持久化、制度化和規范化來看，巡察工作無論在運用范圍還是共享程度方面都存在著明顯不足，例如巡察信息資源共享機制不健全，“巡視巡察成果基本屬于分散式存在，有的存在于檔案室歸檔資料，有的存在于綜合辦公等信息系統中，有的存儲在工作人員個人計算機中，還有的尚未進行后期加工處理，總體來說使用效率不高。”〔6〕

四、新時期巡察工作的完善與探索

（一）通過“四種形態”常態化使巡察監督工作格局更加精準。監督有輕重主次之分，因此，精準把握巡察監督全覆蓋的內涵和外延，避免無限擴大監察范圍，使巡察監督工作格局更加精準。按照中紀委十九屆二次全會提出市縣黨委要履行主體責任，突出政治巡察，檢查基層黨組織貫徹落實黨的十九大精神情況以及黨的領導是否堅強、政治生活是否嚴肅、黨的組織是否健全，著力解決弱化、虛化、邊緣化問題。因此新時期，巡察工作貫通運用“四種形態”，把握準當前的重點任務，使工作有的放矢，這就需要一方面與扶貧領域腐敗和作風問題專項治理、掃黑除惡、整治形式主義官僚主義問題等中央專項行動相結合，聚焦當前擔負的政治責任，確保重大政治任務落實落地，另一方面市縣巡察并向村居延伸，著力發現群眾身邊的腐敗和作風問題線索，做到一事一核查、一查一回復，推動巡察工作的針對性和精確度。

（二）通過“四種形態”常態化推動巡察聯動機制監督實效性。“四種形態”層次分明，重點突出的工作結構，推動現在巡察聯動機制創新方式方法，著力發現問題，切實提高市縣巡察監督工作實效。一是原則上堅持重點巡察和系統巡察相結合，既盯個性問題，針對精準扶貧查涉農扶貧領域存在的問題，又盯共性問題，緊扣“六項紀律”全面開展巡察監督，突出政治巡察定位。二是方式上堅持“聯動巡察”“提級巡察”“交叉巡察”相結合，對重點縣直部門、鄉鎮和村（居）黨組織開展“提級巡察”，在縣區之間繼續開展異地交叉巡察，對同一系統探索開展市、縣“聯動巡察”，推動巡察全覆蓋。三是落實上善于運用之前巡察成果，既盯住整改不到位的老問題，解決一些被巡察單位棘手問題和多年積累、遺留的問題，又著力發現新問題，保持巡察工作的連續性和嚴肅性。

（三）綜合運用“四種形態”，打破工作界限隔閡，形成監督合力。“四種形態”環環相扣的工作思路關鍵在于形成監督合力，加強巡察機構與派駐機構、紀委、財政、審計等部門的信息溝通交流。

一是巡察之后和紀檢監察機關有序銜接、無縫對接，共同搞好巡察整改。紀檢監察機關既要及時處置巡察移交的問題線索，還要加強對整改落實情況的日常監督。

二是巡察機構主動向縣紀委執紀監督部門、派駐紀檢監察組通報巡察情況，移交相關的巡察報告、反饋意見等。執紀監督室、派駐紀檢監察組將巡察發現問題作為日常監督抓手，對整改情況進行督查，對重點整改事項采取適當方式進行督辦。

三是對巡察整改情況的督查方式有多種，包括電話了解、發文發函、聽取匯報、審核整改報告、實地檢查、集中督查等。同時，運用好整改通知書、提醒通知書和約談通知書，提升整改督查效果。

總之，巡察監督作為黨內有效的監督方式，充分運用“四種形態”，推動全面從嚴治黨向基層延伸，實現十九大報告講到的“凡是群眾反映強烈的問題都要嚴肅認真對待，凡是損害群眾利益的行為都要堅決糾正”的要求。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕陶連平.對運用監督執紀“第一種形態”的思考〔J〕.勝利油田黨校學報，2018，（05）：31.

〔2〕王妍.新形勢下運用監督執紀“四種形態”實踐探索〔J〕.湖北開放職業學院學報，2019，（03）：104.

〔3〕劉國海.監督執紀“四種形態”貫徹落實問題探究——以云南省保山市為例〔J〕.中共云南省委黨校學報，2018，（03）：87.

〔4〕周少來.基層巡察要避免“形式化陷阱”〔J〕.人民論壇，2018，（03）：79.

〔5〕朱小英.市縣黨委建立巡察制度研究〔J〕.法制與社會，2019，（01）：121.

〔6〕施樹聲.巡視巡察的信息化發展之路〔J〕.中國稅務，2018，（11）：66.

〔責任編輯：張 港〕