協同治理視角下共享單車存在的問題與對策研究

邵春杰

(首都師范大學政法學院，北京 100089)

近年來，我國分享經濟發展的如火如荼，覆蓋出行、短租/長租、金融等八大行業，滴滴出行、共享金融、眾創空間等是其典型代表。與此同時，黨和政府高度重視分享經濟的發展，2015年10月，黨的十八屆五中全會公報首次提出要發展分享經濟；2017年7月，國家發展改革委等八部門聯合印發《關于促進分享經濟發展的指導性意見》，為分享經濟的發展指明了方向。共享單車就是在此背景下興起的具有典型B2C模式的分享經濟發展方式。本文以共享單車存在的問題為中心，構建了共享單車協同治理框架，并在此框架下給出問題的解決之策。

一、共享單車的協同治理框架

協同治理是指“處于同一治理網絡中的多元主體間通過協調合作，形成彼此嚙合、相互依存、共同行動、共擔風險的局面，產生有序的治理結構，以促進公共利益的實現。”[1]其內涵主要包括：治理主體的多元化、各子系統的協同性、自組織間的協調性、共同規則的制定等，需注意的是，協同治理的核心并不在于主體的多元，而在于協同關系的建構。自協同治理理論被引入以來，就在危機管理、基層治理、公共服務等領域得到廣泛應用。

共享單車本質上是市場提供的公共服務，是由公民需求催生出的具有公共性的混合物品。正因如此，共享單車遭遇著市場失靈的現實困境。市場行為往往具有自發性、盲目性，企業的逐利本性更會導致共享單車行業投資過熱、日常運營管理不足、社會資源浪費等弊病，從而影響共享單車的長遠發展。鑒于此，本文構建了一種協同治理框架旨在讓共享單車掙脫市場失靈的困境。如圖1所示，該共享單車協同治理框架以公眾獲得更好的共享單車服務為治理目標，以各種機制為治理保障，在此目標和保障下，政府制定相關法律、法規，發揮引導作用；企業研發新興技術，提供共享單車出行服務；公眾遵守使用規范，合理使用共享單車；社會組織制定單車團體標準，參與社區單車管理；多方協同治理，共同促進共享單車健康有序發展。

二、共享單車的發展概況

我國共享單車的發展大致經歷了四個階段：由2015年的“初步探索”到2016年的“百花齊放”，再到2017年的“大爆發”，至2018年則“漸趨穩定”。據估測，2018年國內共享單車市場規模約178.2億元，到2020年，國內共享單車市場規模或將突破300億元。

2014年3月，ofo共享單車成立；2015年1月，摩拜單車成立。2015年6月，ofo共享單車上線，全球首創“無樁單車共享”模式。是為共享單車的初步探索階段。2016年被稱為“共享單車元年”，單車市場百花齊放。4月，摩拜單車開始在上海街道投放，隨后，各大單車如雨后春筍般紛紛出現。據統計，2016年市場上的共享單車品牌達30多家，覆蓋城市從北京、上海、深圳向全國一、二線城市迅速蔓延。2017年是共享單車市場大爆發的一年，供需兩端持續擴張。供給端，2016年累計投放單車約200萬輛，覆蓋城市33個，2017年大幅增長至2300萬輛、200個城市。需求端，2016年全行業累計注冊用戶1886.4萬人，累計騎行25億公里，2017年增至2.21億人、299.47億公里。[2]截至2018年2月9日，國內共有77家共享單車企業，但其中20多家已經倒閉或停止運營。可以說，經過2017年的大爆發后，2018的共享單車市場漸趨穩定，行業洗牌后迎來了新格局。ofo、摩拜兩大第一梯隊車企占據一二線城市且供需相對飽和，其他二三梯隊的車企紛紛轉戰三四線城市，涇渭分明。

圖1 共享單車的協同治理框架

三、共享單車存在的主要問題

(一)政府管理不到位

共享單車覆蓋全國、布局分散，加之公眾亂停亂放，給政府管理帶來了極大挑戰，考驗著政府的管理水平，目前，政府管理主要存在以下問題。一是多頭管理協調不足的問題。按照《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》，交通運輸部門、公安機關、住房城鄉建設部門、城市管理部門、網信部門、電信主管部門及人民銀行等均有權參與共享單車的管理，并有明確的分工，但部門之間的統籌協調仍不完善，影響著共享單車的整體性治理。二是城市公共交通設施規劃不完善的問題。一方面是單車騎行“無路可走”的窘境，另一方面是單車停放“無處安放”的尷尬，都反映了城市交通設施規劃的滯后與不足。

(二)企業運營管理不完善

企業是共享單車的提供者，企業的運營管理是否完善直接關系到共享單車行業的興衰。目前，企業在運營管理方面主要存在以下問題。一是共享單車APP不完善。共享單車的興起是基于GPS定位、移動互聯等高新科技，但隨著共享單車的發展和普及，許多技術問題逐漸凸顯，如：一戶多開、定位不準確、免費開車、未租車成功但計費等。二是企業對用戶的押金管理混亂。某單車《使用指南》中，沒有提到押金和余額何時到賬的問題；某單車的《用戶指南》中，也沒有明確說明退款何時到賬。2018年的315晚會還專門報道了共享單車押金難退問題，不少企業甚至存在挪用用戶押金的行為。三是企業對共享單車的停放和維修管理未能及時跟進。由于大面積大數量地投放單車，給企業的后續管理帶來困難。甚至出現了“共享單車垃圾場”，各色單車堆積成山，嚴重影響市容；還有很多“殘疾”單車，“缺胳膊少腿”，嚴重浪費資源。

(三)公眾不安全文明使用

一是公眾不安全使用共享單車。部分公眾缺乏安全意識，將小孩放到單車前面的車籃子里騎行，極易引發安全事故。還有，一些未滿12周歲的兒童私自騎行單車，不僅違法，更不安全。據媒體報道，2017年3月26日下午，11歲男童高某私自開鎖騎行ofo小黃車，發生事故不幸身亡。[3]二是公眾不文明使用共享單車，亂停亂放、人為破壞、私自占有單車等現象屢見不鮮。共享單車亂停亂放有兩種情況：一種是市政規劃不完善不合理導致用戶被迫亂停放；一種是部分用戶規則意識不足、缺乏社會公德心主動亂停放。而人為破壞、私自占有共享單車則是形似“公地悲劇”的悲劇。共享單車的所有權屬于企業，用戶只有使用權，但其共享屬性又極易導致使用者心理上維護責任的轉移與推卸。因此，共享單車的破壞率極高，人為惡意破壞現象頻發，例如切割輪胎、損壞鏈條等。相關數據顯示，摩拜單車的損壞率在10%-20%之間，ofo單車的損壞率則高達20%-40%。[4]更有甚者，部分人看不清共享單車的所有權屬性，誤以為是“無主之物”，將共享單車上私鎖、噴漆拆卸，私自占為己有。

四、以協同治理推動共享單車健康有序發展

近年來，共享單車的發展一日千里，但同時也存在諸多問題，需要社會的共同治理。在應對共享單車存在的問題時，要避免“頭痛醫頭腳痛醫腳”的簡單化思維，要樹立整體、協同思維，政府、企業、公眾、社會組織共同合作，以協同治理推動共享單車健康有序發展。

(一)政府層面

習近平總書記強調“發揮政府作用，不是簡單下達行政命令，要在尊重市場規律的基礎上，用改革激發市場活力，用政策引導市場預期，用規劃明確投資方向，用法治規范市場行為。”[5]政府在共享單車的治理中也應如此，發揮規范、引導、監管作用，避免過多的干預。首先，要完善共享單車領域的法律法規。目前，我國共享單車領域的法律法規還不健全，效力層級還較低，應予以完善，發揮法律法規對共享單車行業發展的規范引導作用。其次，要制定共享單車發展規劃。可制定單車發展五年或十年規劃，把單車發展納入城市公共交通體系中，逐步完善單車道路建設和停樁點建設。最后，要加強對共享單車企業和公眾的監管。對企業在單車投放、用戶資金安全、用戶信息安全等方面進行監管。同時，對公眾亂停放單車、違法使用單車、故意損壞單車等行為進行監管。

(二)企業層面

針對企業運營管理方面的問題，企業需做出如下應對。首先，搭建產學研一體化平臺，與高校、科研機構聯合建立研究中心，企業提供資金，科研機構進行技術創新和產品研發，以解決共享單車發展中的一些技術障礙。其次，建立政企合作模式。例如：ofo小黃車與濱海新區達成合作，接管30多個有樁公共自行車停放點，以解決小黃車停放問題，開創了共享單車和公共自行車無縫連接新模式。最后，加大共享單車后續服務隊伍建設。企業應建立專門的共享單車后續服務與管理部門，加強共享單車停放和維修管理，對有質量問題的單車及時維修，對廢棄的單車及時清除，切實履行企業責任。

(三)公眾層面

首先，公眾要遵守相應的交通法規，遵守共享單車使用規則，安全文明使用單車，不亂停亂放、不故意破壞、不私自占有單車。其次，公眾要積極參與政府的決策制定，在各大城市征求共享單車管理意見時，踴躍參與，為共享單車的長遠發展建言獻策。最后，公眾要加強對企業的監督。對企業違法違規使用用戶押金、泄露用戶信息、不正當競爭等行為進行監督和舉報。

(四)社會組織層面

社會組織具有志愿性、公益性、非營利性等特征，在公共事務的治理中具有政府和企業所不具備的天然地位和優勢。要而言之，社會組織在共享單車的治理中應發揮如下作用。首先，要制定相關的團體標準。例如：2017年7月5日，上海市自行車行業協會發布了共享自行車的三項團體標準：《共享自行車第一部分：自行車》、《共享自行車第二部分：電助力自行車》和《共享自行車服務規范》。其他地方也可根據本地實際情況，制定相應團體標準，甚至可以制定適應全國的共同標準。其次，參與社區共享單車管理。社會組織可組建專門的志愿者巡查服務隊，對社區的共享單車進行分片管理。通過開展規范使用單車的宣傳教育活動、對違規停放行為進行勸說和監督以及利用運營商的相關數據平臺，對隨處停放、閑置的自行車進行規整等方式參與社區單車管理。

(五)機制層面

政府、企業、公眾、社會組織是共享單車協同治理的四大主體，但協同治理的核心在于協同關系的建構，而協同關系的建構則依賴相關協同機制的建立。首先，建立共享單車的決策協同機制。政府在制定共享單車領域的法律法規時，要通過該機制與企業、公眾、社會組織進行協商，取得最大公約數，這不僅會使法律法規更加科學民主，也會使法律法規得到更有力的執行和更好的遵守。其次，建立共享單車的執行協同機制。政府部門要在履行各自職責的基礎上，建立部門間的協同機制，加強溝通協調，發揮政府整體作用。政府和企業、社會組織也要建立執行協同機制，可通過建立數據共享平臺，實現數據共享，更好地履行各自責任。最后，建立共享單車的監督協同機制。可搭建共享單車監督平臺，發揮政府、公眾、社會組織對企業的共同監督作用，對企業違法違規使用用戶押金、泄露用戶信息、不正當競爭等行為進行監督。企業、公眾、社會組織也可對政府決策、執法行為進行監督，確保政府科學決策、依法行政。只有通過建立決策、執行、監督三大協同治理機制，把政府、企業、公眾、社會組織四大治理主體有機地聯系起來，讓四者共同發揮作用，朝著共同目標邁進，才能更好地解決共享單車面臨的問題，從而促進共享單車健康有序發展。