浙江探路“最多跑一地”

金春華

“最多跑一地”改革是提升社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平的一種新型社會治理體制，是新時代“楓橋經驗”的新發展，是浙江又一次公共管理創新，具有開創性的意義。

一個新名詞正在引發浙江全省上下強烈關注：最多跑一地。

此前，人們熟知的是2016年浙江提出的“最多跑一次”改革。這一次，浙江在國內率先將“最多跑一次”延伸至社會治理領域，回應群眾最急切的期盼，在全省范圍內加快打造一站式的縣級社會矛盾糾紛調處中心，讓企業和群眾有矛盾糾紛需要化解時，“最多跑一地”。

矛盾糾紛不可避免，但群眾也面臨投訴舉報無門、矛盾化解多地、多部門反復跑的現象。這個全國性難題不僅直接關系到人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，也反映出社會治理的有效性和社會秩序的良好度。

2019年初，浙江開始全面探索“最多跑一地”改革，在全省范圍內加快打造一站式的縣級社會治理綜合服務中心。截至8月底，浙江已建成縣級社會治理綜合服務中心77個，占縣（市、區）總數的86.5%，實體化中心已建成49個。

一個社會治理綜合服務中心的建立，解決了什么問題？矛盾糾紛化解“最多跑一地”到底如何實現？有哪些經驗值得推廣借鑒？

“老娘舅”遇到新難題

一顆門牙“磕”到了5個政府部門，這是舟山普陀區市民魯旻（化名）的“奇遇記”。

小魯在一小區門口人行道行走，被高出路面的窨井蓋絆倒，磕落一顆門牙。小魯想提起賠償，腦子里冒出一堆問題：這個窨井誰管的，城管局、住建局還是小區或街道？怎么證明是被這個窨井蓋絆倒的？可以調取路邊監控攝像頭的視頻作證據嗎……想著想著，她的牙更痛了。

其實，小魯的糾結也經常在你我周邊上演：一場鄰里間的口角，可能起因于民間借貸，還因打架斗毆成為治安案件;一個網上投訴的帖子，可能牽扯到勞資糾紛、消費爭議，涉及數百人的荷包;一根電線桿倒了，電力、城管、住建等多個部門都有責任……

一幕幕社會治理領域的“現形記”都指向一點：經濟社會的快速發展，矛盾和沖突的復雜程度日益上升，牽扯多個管理部門的事情越來越多，社會治理亟需實現綜合化。

“老娘舅越來越不好當哦。”當了30多年“老娘舅”的杭州富陽人葉德年感嘆。他曾接到一起鄰居吵架案的調解申請，上門一了解，發現兩家新舊賬結了數十年，派出所、法院、街道單獨都去調解過，但收效甚微，光靠“老娘舅”一張嘴明顯化解不了。

過去5年，在浙江，像“老娘舅”這樣的人民調解組織共受理各類矛盾糾紛360余萬件，但不少“老娘舅”底氣越來越不足，一聽到是工傷、勞務、交通肇事等糾紛，會直接建議雙方當事人“多跑個地方”，比如去法院提起訴訟。

這不止是“老娘舅”的煩惱。多位縣（市、區）的信訪局長表示，來自群眾的信訪件大多涉及政策或行政行為，但信訪工作機構的主要職權是交辦和轉送，并沒有對相關事件管理、處置的職權。一旦信訪事件涉及的部門多了，信訪部門得多方協調，難度較大。

一邊是群眾訴求復雜化亟須解決，一邊是傳統治理方式有待升級。專家認為，社會治理綜合化、專業化程度不高，成為橫亙在社會治理現代化路上的“大山”，創建新的社會治理模式勢在必行。

臺州市椒江區信訪局局長葉華剛說：“我們亟需扭轉‘單打獨斗的局面，給群眾提供一站式、一條龍服務。”

今年3月底，浙江省建設平安浙江工作會議明確提出，要努力實現接訪、矛盾糾紛化解“最多跑一地”。5月下旬，浙江省委政法委制定印發《關于探索建設縣級社會治理綜合服務中心（信訪超市）的指導意見》，標志“最多跑一地”改革從地方探索轉向規范性的全省實踐。《指導意見》要求到年底實現縣（市、區）社會治理綜合服務中心全覆蓋，縣城矛盾糾紛就地化解率逐步提高。

“大醫院”全包來診治

在舟山市普陀區，群眾給“最多跑一地”找了個形象的比喻——進綜合性的“大醫院”去“治愈”矛盾糾紛。

事發當天，小魯抱著試試的心態，撥打“12345”求助。沒想到才1小時不到，自稱“您的調解員李華”就打來電話，問她是否有空去一趟普陀區社會治理綜合服務中心。

將信將疑的小魯走進這個有三層樓高的中心，在一樓導辦臺遇到了已在等她的李華。這里的工作流程是：群眾來訪要先到導訪臺登記、分類，再到相應的受理窗口。當時小魯的電話就是自動轉到導訪臺，導訪員接到平臺信息后，再分派給李華。

李華把小魯引到二樓“診間區”，多個房間一字排開，門口掛著的牌子上寫著仲裁庭、速裁庭、調解室、行政復議室、綜合研判室……小魯進了一間調解室，李華已事先安排城管局、信訪局、住建局等5個部門的工作人員前來參與調解。半天不到，案子就調解好了，小魯獲賠部分醫藥費。

小魯這才恍然大悟：她提出訴求，受理、分類、導辦、銷案、監督，多部門一同處理，所有環節都在一個地方完成，這就是“最多跑一地”！

“跑一地”不止在調解環節，還延伸至調解前后全流程。在這家社會治理綜合服務中心，一樓設有15個受理窗口，窗口上方顯示牌上顯示具體職能：綜合受理、訴訟服務、法律援助、醫療糾紛、房屋質量與物業糾紛……該中心吸收了矛盾糾紛化解量最多的15個部門，還有海事漁事、醫療糾紛、婚姻家庭等12個專業性、行業性調解組織，社會治理由“多中心”變成了“一中心”。

這在實現“物理整合”的基礎上，發生了“化學反應”，從根源上消除各方推諉“踢皮球”現象。百姓群眾投訴舉報的渠道、方式和矛盾化解的流程、機制正在全面變革。

比如，針對“誰牽頭”的問題，杭州市余杭區就以賦予職權的方式，提升矛盾糾紛化解的效率。該區社會治理綜合服務中心，工作人員對工作機制爛熟于心：“誰接案，誰負責;誰負責，誰牽頭;給群眾提供‘一條龍服務。”

更讓人意想不到的是，臺州市椒江區等地還創新信訪代辦制度，讓當事人甚至可以“一次都不用跑”。針對群眾“不懂訪”“無序訪”，椒江區專門聘請村、鎮、區三級干部、法律顧問、鄉賢等，經過信訪業務培訓，組成一支信訪代辦服務隊伍。全區還出臺規定，代辦員需“一單全包”，在限定期限內辦結。代辦員則可借助社會治理綜合服務中心，充分調動各方力量，進行聯合調處。今年以來，椒江區共受理初次信訪代辦件152件，辦結率100%，群眾滿意率98.7%。百姓評價說，現在真的實現了“大事小事不出村、不跑腿”。

目前，浙江已初步形成縣級社會治理綜合服務中心為主體，縣、鄉、村三級上下聯動、左右協調的縣域社會治理基本格局。浙江大學城市學院副教授陳勇評價說，“最多跑一地”改革是提升社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平的一種新型社會治理體制，是新時代“楓橋經驗”的新發展，是浙江又一次公共管理創新，具有開創性的意義。

“主戰場”還需再創新

作為一項正在推進中的改革，“最多跑一地”也在不斷完善。

特別是在辦公場所較為緊張的山區縣（市、區），是否建設一個實體化中心成為問題。想擴建，沒合適的場所;想新建，財政壓力大。如果沒有實體中心，“物理整合”就沒辦法實現，“最多跑一地”又怎么做得到？

“空間上的隔離可以用軟件來連接。”麗水市景寧縣政法委常務副書記林長春說，他們的實體中心分為相鄰的3幢建筑：線下的信訪接待矛盾調處區分設在一街之隔的信訪局和公共法律服務中心，“擠”進人民來訪接待中心、勞動仲裁院、心理服務中心等各類中心、窗口;再在不遠處的縣大數據發展中心設有智慧數據區，作為“云上中心”受理群眾通過電話、網絡等提請的訴求，然后通過線上流轉和遠程調解機制精準給線下實體中心和部門分配工作任務，“群眾在哪里，工作人員就往哪里跑。”

實際上，縣級中心不宜調處太多具體案件，要承擔的是“指揮員”和“兜底人”的職能。為此，縣一級要把社會治理綜合服務中心向下延伸，鄉鎮就成了一線解決矛盾糾紛的“主戰場”。

在杭州市富陽區，24個鄉鎮（街道）九成以上已建成社會治理綜合服務中心，基本實現全覆蓋。東洲街道曾發生過一起涉案標的高達800余萬元的合同糾紛，兩家企業因房屋租賃糾紛，從言語相爭升級到打架事件。街道辦、派出所及區政府多次調解均不見效。街道社會治理綜合服務中心成立后，協調區法院、檢察院、司法局、杭州市規劃和自然資源局富陽分局等多家單位，一同到現場調解。法院講法理，調解員講情，街道辦講要考慮企業自身發展……最終，雙方在調解協議上簽字蓋章，案件圓滿解決。

“連800多萬元的糾紛都能調解成功，什么問題不能在基層調處？”葉德年說，“老娘舅”們的信心又找回來了。

基層干部提出，社會治理綜合服務中心集中這么多資源，是否可通過網絡、大數據等手段，把矛盾糾紛消滅在萌芽階段？普陀區社會治理綜合服務中心已做出探索，借助大數據技術預警算法模型進行研判分析，預警成功率目前已達90%。

今年7月，該中心監測到25條轄區一美容美發店的投訴舉報信息。預警算法模型計算發現，全區累計相關投訴舉報信息已超去年同期。預警信號發出之后，該中心聯合公安、商務、市監、勞動4部門調查，發現該美容美發店的糾紛涉及105人，涉案總額達48.5萬元……第二天上午，通過聯合調解，事件得到圓滿處置。

社會治理的最好辦法，就是將矛盾消解于未然，將風險化解于無形。當前，“最多跑一地”改革尚處于起步階段，要注重發揮好中心集聚資源力量的優勢，把工作重心力量沉到群眾中去，抓好源頭治理、做好日常工作，因地制宜，不斷集成創新，才能把“盆景”變為“風景”。