怎樣優化地方營商環境

改革開放40年來，我國經濟之所以能夠持續保持發展活力，一個主要原因是建立了社會主義市場經濟體系，并逐步形成和優化了與經濟社會發展相適應的營商環境。習近平總書記在中央財經領導小組第十六次會議上強調要“營造穩定公平透明、可預期的營商環境”。李克強總理在多個場合提出要“優化營商環境”，指出“營商環境就是生產力”。營商環境是市場經濟體系中最為重要的內容，是經濟體系和經濟活力的風向標，優化營商環境是檢驗政府實踐的重要標準。

優化營商環境十分緊迫

當前，我國經濟形勢穩中有變。一個典型的短期因素和外部因素即中美貿易沖突將會長期化，并可能深刻影響國內預期。這種情況下，解決國內實體經濟困難，轉危為機的必要性和緊迫性進一步凸顯。在我國經濟仍處于保持較強抗壓能力和較大回旋空間的有利時期，必須下決心解決困擾實體經濟的融資難融資貴、人工成本上升等迫切問題。通過采取保護產權、簡政放權、減稅清費降費等過硬措施，給企業注入強心劑，給社會發展帶來積極預期。概括說，國內外形勢決定了進一步優化營商環境這個系統工程勢在必行。

政府觀念轉變和角色轉變是優化營商環境的核心。習近平總書記在2018年民營企業座談會上發表重要講話后，各級政府在為民營經濟營造更好發展環境、解決發展困難、支持改革發展等方面積極行動。包括民營經濟在內的各類企業的生存發展環境都因此有所改善，提振了企業和全社會的信心。改革經驗表明，對經濟增長最主要的貢獻來自市場，全面深化改革要求政府必須把尊重和發揮市場在資源配置中的決定性作用置于優先地位。否則，市場對資源配置的決定性作用，以及更好發揮政府作用就會在地方政府施政過程中存在矛盾。

政府對營商環境內涵的重新認識是優化營商環境的前提。不同地區由于發展水平有差異，營商環境也千差萬別，但是在優化營商環境的緊迫性上并無差別。由于總體滯后，地方營商環境現階段都面臨跨越式提升的緊迫任務。例如，北京市營商環境改革已經從搞細枝末節的修剪階段進入到深度攻堅、前沿探索階段。因此，北京提出把“企業和群眾獲得感作為衡量工作成效的唯一標準”，按照“三精簡一透明”的原則（即精簡環節、精簡時間、精簡費用、增加透明度），主動換位思考、再造審批流程、創新支持政策，努力創造審批最少、流程最優、效率最高、服務最好、企業和群眾獲得感最強的營商環境，最大程度為企業特別是中小微企業松綁減負。上述這些原則和目標的提出，蘊含著政府對營商環境內涵的重新認識，對自身角色定位與行為方式的極大創新，具有積極的探索意義和鮮明的導向作用，預示著政府與市場的關系在地方施政過程中將發生深刻轉變。

抓住優化地方營商環境的關鍵因素

2018年11月，具有標志性意義的《北京市進一步優化營商環境行動計劃（2018年—2020年）》（以下簡稱《行動計劃》）正式對全社會發布。這是北京市努力打造優化地方營商環境最佳實踐的重要政策創新與集成。《行動計劃》用“北京效率”“北京服務”“北京標準”“北京誠信”營商環境四大示范工程，推動實現政府觀念和角色轉變。

“效率”的要義在于提高企業辦事的便利程度，節約制度成本。其主要內容是審批制度改革和商事制度改革。北京市提出加強智慧政務頂層設計，深入實施“放管服”改革，轉變的關鍵是打造全市統一的事前寬進、事中快辦、事后嚴管的審批與監管模式。以技術標準規范類行政審批事項為重點，以一個事項一個部門最多一次審批為原則，進一步取消審批事項，再造審批流程，壓縮審批時限。建立“便民、公開”的監管方式，用最短的時間、最快的速度、最有效的監管把服務企業和群眾的事情辦好，充分展示國際一流水平。例如，《行動計劃》創新提出，要完善控制性詳細規劃“多規合一”的科學編制機制，探索以“區域規劃同評”替代項目逐一評估，通過政府部門制定技術標準規范，進而推行企業項目承諾制。隨著諸項改革措施的到位，投資項目審批環節將大大減少，施工許可審批效率將全面提高。

“服務”的要義在于政府當好服務企業的“店小二”，做到“有求必應、無事不擾”。它直接觸及政府與市場關系這一本質問題，是衡量營商環境優劣的試金石。圍繞如何更好發揮政府作用，必須回答兩個重要問題：政府在市場經濟中究竟應該扮演什么角色？“親”“清”新型政商關系本質應該是什么？

要解決好政府在市場經濟中的角色問題。發揮市場在資源配置中的決定性作用，地方政府應承擔市場經濟守夜人的角色，克服政府的路徑依賴和監管沖動，做到“無事不擾”。政府除了建立自我約束機制外，須通過簡政放權進一步向企業和社會賦權，并以此為基礎建立外部監督與制衡機制。尤其對民營企業而言，消除政府的不必要干預，是公平競爭、放手發展的前提條件。要把政商關系轉變為法治框架內的政企關系，以企業家精神得到真正尊重和充分發揮作為互動原則，有效遏制腐敗的政商關系，構建“有求必應、無事不擾”的“親”“清”新型政商關系。

最大程度減少審批程序。在提高辦事效率上最關鍵的一招，就是最大程度地讓企業和群眾少找政府辦事。要從過去求政府辦事，逐步變成少找政府也能辦事，再到只要企業守法經營，政府不得“不請自來”，政企之間建立起權責清晰的關系界線。要把權力還給市場，并且用法律固定下來。要堅決斬斷計劃經濟體制下形成的政府與資源要素之間的利益鏈條，培育和健全符合現代市場經濟規律的要素市場。只要企業生產經營的絕大多數要素都能從市場通過公平交易獲得，自然就會減少企業對政府的依賴和訴求，使少找政府辦事成為可能。例如，隨著戶籍制度改革的深入，包括北京市等超大城市在內的城市應面向更多群體放開戶籍或提高落戶的便利性。這將有利于形成一個結構層級更加豐富、數量更加宏大、質量更加尖端的人才資源“蓄水池”，在符合市場規則前提下，為企業選才用才提供便利。

做到產業政策由選擇性政策向普惠性和競爭中性政策轉變。政府制定產業政策具有一定的必要性和合理性，但是“選擇性”的政策導向，容易產生“嫌貧愛富”和“大樹底下不長草”的排他效應，容易導致企業對政府支持的“尋租”行為，加深企業求政府、政府卡企業的扭曲關系，加劇企業間的不公平。只有徹底采取普惠性和競爭中性的產業政策，對全行業采取消除所有制歧視、促進公平競爭、促進更大開放、加大產權保護等改革舉措，使行業內通過市場規律發揮作用、實現優勝劣汰，才是政府對企業提供的有效公共產品。例如，《行動計劃》提出要進一步放寬市場準入、有效擴大民間投資、原則上社會投資項目由企業自行決策招標投標等措施就符合這一導向。

在提高服務質量上有所作為，必須“政貴有恒”。各級政府主動給企業送服務所反映的態度轉變值得肯定，但要防止不必要的麻煩和“一陣風式”的形式主義問題。當前，有些地方制定了領導聯系企業制度，要求定期走訪；有些地方邀請企業參加征求意見座談會、召開面向企業的政策宣講會；有些地方請企業給政策的“獲得感”進行打分評價。這些做法要在提高獲取企業意見建議的質量上，在解決企業困難的質量上下更大功夫。在廣泛了解訴求和增加解決問題數量的基礎上，要注意把有益的經驗進行提煉概括，及時反映到新的政策措施當中，形成政企之間的良性互動，克服潛在的形式主義風險。政府要充分做好政策集成、公開、簡化和應詢等工作，更多利用統一的政務信息平臺和新媒體進行傳播與解讀，同時減少政府為自己變通而設定的其他條款。要通過堅持“有求必應、無事不擾”的原則，打造“政貴有恒”的信用品牌，使政府服務不再是短期行為、稀缺資源，把企業從爭取服務的焦慮與配合服務的煩惱中解脫出來。

“誠信”的要義在于遵循市場經濟（本質上是法治經濟）的規律。既要完善市場信用體系又要打造誠信政府，提高市場的法治化水平，節約企業的交易成本，穩定企業的發展預期。一方面，政府要著力構建以企業信用為核心的市場監管機制，加快推進政府和企業信用信息的歸集共享、開放公開，推動信用信息在市場準入、公共服務、旅游出行、創業求職等領域廣泛應用，探索為守信者提供“容缺受理”“綠色通道”等便利措施。完善黑名單制度，形成“一處失信、處處受限、寸步難行”的失信懲戒格局，讓違法違規失信者付出沉重代價。與此同時，打造誠信政府，加強項目投資、政府采購、招標投標、社會管理等重點領域政務誠信建設，對依法作出的政策承諾和簽訂的各類合同要認真履約和兌現，堅決杜絕“新官不理舊賬”現象。注重保持政策的穩定性、連續性，給予市場主體穩定預期，增強企業信心。政府自身還應建立政務誠信考核評價體系，對造成政務失信的責任人依法依規追究責任。

“標準”的精髓在于使政策標準化、透明化，本質上是對法治經濟的進一步鞏固。北京市從推動超大城市治理體系治理能力現代化的高度，按照公平、公正、公開、透明的原則，在積極探索和廣泛征求意見基礎上，提出建立符合首都城市戰略定位、體現新時代高質量發展要求的行業發展標準、城市規劃標準、技術服務標準、市場監管標準。堅持立法修法先行和并行，鼓勵企業積極創制國際國內先進標準，增強標準的權威性、嚴肅性和可操作性，初步形成可復制可推廣的標準體系。例如，《行動計劃》提出要堅持內外一致原則，加強公平競爭審查和反壟斷執法，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，提高市場監管行為的標準化程度。

解決好抓落實問題

當前，優化地方營商環境改革總體上進入攻堅期，抓落實必須謀定而動、切中要害、蹄疾步穩。

要增強優化營商環境的主動性。提早謀劃，主動作為。以北京市出臺《行動計劃》的實踐為例。2017年9月，北京出臺率先行動改革優化營商環境實施方案；2018年初，推出“9+N”系列政策措施；同年 6—7月間，在世界銀行對北京市營商環境進行全面評估基礎上，北京圍繞持續優化營商環境，集中精力研究編制《行動計劃》，并于2018年11月正式發布。可以說《行動計劃》是對習近平總書記關于優化營商環境要求的積極落實，是北京市委市政府把握大局、主動作為、謀劃在先、順應需要的一次較為成熟的考量。對表首善，對標一流。北京市制定“9+N”系列政策和《行動計劃》，對標的是國際一流營商環境標準，瞄準的是世界銀行對發達經濟體營商環境的評估標準，始終保持以首善標準追趕先進和自我加壓的韌勁。發揚鍥而不舍的釘子精神。政府要對優化營商環境改革的困難做充分預估，以自我革命的清醒堅定和釘釘子精神，堅持精簡和精準的原則，有所為有所不為，把觀念轉變過來，把偏差糾正過來，把工作推行下去。

要解決好機制保障問題。北京《行動計劃》建立完善了一系列工作機制。具體包括建立開放式評估評價機制，完善地區營商環境考核評價指標體系，綜合運用第三方評估等多種方式對各區、各部門、各單位營商環境行動計劃落實情況開展考評，同時強化考核結果運用。建立全過程督查問責機制，定期開展優化營商環境行動計劃落實情況專項督查，各責任單位內部建立工作督辦機制，明確進度安排和責任分工，加強系統內部督查。建立及時聽取人大代表、政協委員、企業和群眾對政策落實情況的意見建議，主動接受監督的工作機制。政府不僅有自我約束，同時受到有效的外部約束，為真正落實把“企業和群眾獲得感作為衡量工作成效唯一標準”提供了有效的機制保障。

要解決好技術支撐問題。沒有先進技術的支撐往往容易導致一些改革措施的空轉。“六個統一”的智慧型政務服務體系是對“營商環境四大示范工程”的技術支撐。即，全市統一的信用信息平臺、全市統一聯通的線上線下政務服務大廳、全市統一的企業服務和重大項目平臺、全市統一的企業法人服務卡、全市統一的投資項目代碼以及全市統一的政務服務標準規范。《行動計劃》對此作出明確時間安排：2018年“營商環境四大示范工程”啟動建設，搭建起“六個統一”的建設框架；到2019年底，“六個統一”初步形成，“營商環境四大示范工程”得以加快推進；到2020年底，“六個統一”全面形成，“營商環境四大示范工程”可以在全國發揮示范引領作用。屆時，北京市營商環境法治化、國際化、便利化水平將更加穩固地躋身國際一流。智慧型政務服務體系是對以人工為主的政務服務方式質的變革與飛躍，好的營商環境既要求不斷提高政策執行者和辦事人員的素質能力，又要求最大限度減少人為因素的干擾。當前，政策的精細化程度還不夠，政策理解上還存在不少模糊地帶，政策與政策之間還存在縫隙，執行過程中還有人為選擇的空間。這些問題都將通過智慧型政務服務體系加以解決，既降低了企業的辦事成本，又使得政府更加清廉、高效與廉價。

要以生態理念長期致力于優化營商環境。營商環境是一個生態，其優化不會一蹴而就。好的生態，表現為多樣性和共生性；好的營商環境，體現為令所有企業和各類市場主體的內生創造活力充分迸發。其中，最應受到關注的就是民營企業，以及它們當中的中小企業。這個主體對經濟活力至關重要，同時又對營商環境高度敏感。提高改善民營中小企業獲得感的政策精準度，增強針對性，保持服務民營企業政策的連續性穩定性，應成為地方政府優化營商環境的長久努力。世界銀行有關報告指出，所有關心經濟發展和社會利益的理性政府，都應該對影響中小企業發展的法律法規給予高度關注。

優化地方營商環境全國是一盤棋。我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照構建現代化經濟體系要求，堅持穩中求進的工作總基調，銳意改革、勇于擔當，做好優化地方營商環境這篇大文章。加快完善全國統一、開放、公平競爭與優勢互補的市場體系和與之相適應的法治體系，推動我國經濟向高質量發展邁進。

（作者：胡九龍，北京市政府研究室副主任）

責任編輯 / 易 艷