14年，基層的變與不變

一篇稿子被多方認可，是編輯記者最大的成就感源泉，要是再得到上級關注，最終推動政策落地或者改革，則更有一份作為社會進步推動者的自豪。

2005年，本刊在第6期推出專題報道《基層干部，您在鄉村還好嗎？》，受到中央政策研究室關注，時任中央政治局委員、中央書記處書記，中央組織部部長賀國強批示，“在關心愛護基層干部問題上，組織部門更應多一些理解、多一些支持、多解決一些困難，交辦一些實事。”

當時的主創者回憶，這組策劃頗為燒腦。僅大標題就有幾種備選，如直白式的《請關心愛護基層干部》、偏文藝風的《基層干部的酸甜苦辣》等等。最終，我們選取了溫情問候式的表達來體現溫度和人文關懷。

此后，我們對基層的關注更頻繁、更深入，除了單篇報道，重磅策劃也從未缺席，2009年推出《虛弱的鄉鎮》，2017年聚焦《鄉鎮缺人？》，14年間，三個專題報道，見證并有幸推動著基層治理的發展。

在雜志社閱覽室里，我找到當年的刊物合訂本，暗紅色殼子上的“廉政瞭望”已經有些褪色，翻開三指厚的書刊，一股陳年舊紙的味道散發出來，但當年的報道在今天看來，依然鮮活。

不變的是忙碌和缺人

忙，一直是基層干部的關鍵字。2005年，我們找到一名鎮黨委書記當了整天的“跟班”，這一天下來，洽談引進養殖項目，開會強調抗旱和放水灌溉時間，接待專家考察，不時還有干部來反映情況……用一句話形容這種狀態就是——“上面分系統，下面當總統”。

這樣的狀態與市縣條塊分割不無關系，在《虛弱的鄉鎮》中，鄉鎮干部何春燕告訴記者，“衙門”“婆婆”和“菩薩”過多，鄉鎮對哪尊“神”都得罪不起，因為各種考核都要與評優、獎懲掛鉤，鄉鎮只能硬著頭皮完成難以完成的任務。面對強大的考核壓力，違規、違法、造假、越權在所難免。

《鄉鎮缺人？》推出時，正值國家的惠農力度加大，基層治理的規范性進一步提高。我們再次兵分幾路采訪調查，發現“文山會海”問題越來越凸顯。一名鄉長統計，2016年自己收到過1762份文件，也就是說，上級機關每天通過書面形式交代要做5件事，這還不包括那些領導打電話安排的工作。

事情多、人手少，是基層面臨的困境，更現實的問題是，鮮有年輕人愿意來到這里。早年間，不少大學畢業生分配到基層，卻忍受不了艱苦的環境和微薄的待遇，一年半載之后都紛紛“跳槽”。

由此帶來的問題是，基層干部年齡斷層嚴重，《虛弱的鄉鎮》采訪過程中，我們統計了走訪的10余個鄉鎮，鄉鎮干部在40歲以上的基本占40%以上，少數已經超過一半。報道推出后，何春燕給記者打來電話，一定要寄一箱當地種的水果，說縣領導看到了雜志，已經打了包票，增加干部下派力度。而在近千公里以外，河南省在隨后一年啟動了“選派優秀機關干部到農村擔任村黨支部第一書記”。2015年4月，這項工作在全國推開，中央印發《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》，其中明確，選派第一書記的重點范圍，是黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村，要做到全覆蓋。

《虛弱的鄉鎮》采訪過程中，我們統計了走訪的10余個鄉鎮，鄉鎮干部在40歲以上的基本占40%以上，少數已經超過一半。

2017年，基層缺人問題有所改善，不過新情況又隨之而來。一邊是鄉鎮干部訴苦，基層工作繁重，要求不斷提高，幾乎已到無人可用的局面，而有的鄉鎮還存在超編的情況。隨著干部年齡老化、知識老化，加之上級單位抽調、領導班子和年輕干部流動過快等原因，能干事、愿干事的人少，造成了“結構性缺人”。

更深層次的人手痛點還在于，鄉鎮機關化加劇。機關三件事“辦文辦會辦事”，前兩件都與材料有關，甚至鄉鎮有一半多的人要長期呆在辦公室，接收各種文件、準備各種資料、上報各種信息，會用電腦辦公的年輕人，就更成了基層“香餑餑”。也是在2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，強調加強鄉鎮干部隊伍建設。

如今，基層越來越受到關注，云南80后基層干部李忠凱因為長相老成火遍全網絕非偶然。從輿論反映看，大家對基層的艱辛更為理解，而在我采訪過程中，也能遇到不少秉持著新觀念的年輕干部。

鄧力就是其中之一，在基層工作，他沒有抱怨工作的高難度和低收入，反而為自己具備處理繁瑣問題的能力而頗感自豪，“那些上級機關來的干部，不見得有這種能力”。但令不少人苦惱的是，工作中各種聊天群組、政務APP正在對基層干部形成“綁架”之勢，剛從“文山會海”里解脫出來一點，就又要圍著手機轉，形式主義依舊存在。

別了老問題，也有新煩惱

要說基層缺人，同這里的發展空間不無關系。“在鄉鎮待著沒前途”，是多年前不少干部的共識，《基層干部，您在鄉村還好嗎？》中提到，大多數人終極一生也就“熬”個科級干部，能走出去的鳳毛麟角。有的人辛辛苦苦幾十年，好不容易成績有了，資歷有了，年齡優勢卻沒了，甚至有的還不到50歲，碰上機構改革精簡人員，就被號召內退或病退。

一直以來，這個問題都是熱點。據統計，中國所有公務員里，60%在縣以下基層單位工作，76.7%是鄉科級及以下人員，基層公務員想要加薪、晉升，長期以來只有職務晉升，也就是提拔任命一條路。

對此，中央在2014年12月已經有了動作，中央全面深化改革領導小組第七次會議上審議了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，文件旨在打破鄉鎮公務員職務晉升空間小、待遇得不到提高、鄉鎮留不住人才的狀況。職務的功能被明顯弱化，按照工作年限和考核標準提高職級，就可以相應地增長工資;工作不合格的公務員，將被降低職級，解決部分為官不為、為官亂為的現象，另一方面也疏通了年富力強、廉潔有為的基層公務員的上升渠道。而《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》出臺時，也提出實行縣以下機關公務員職務與職級并行制度，落實鄉鎮工作補貼和艱苦邊遠地區津貼政策。

政策出臺后不久，鄧力給記者發來了微信消息，聊起了自己的擔憂，當前干部隊伍身份多樣，分行政編制、參公編制和事業編制等，行政編制人員可以轉為參公和事業編制，逆向流動則十分困難。更讓他不服氣的是，“干得好不如寫得好”“會做事不如會做人”等現象還存在，如何讓更多長期扎根在基層的干部感受到“有為就會有位”，還需完善配套措施。那天我們聊到了深夜，相互抱怨了不少工作上的難處，其實，雜志社的同事們對基層的感情和了解，也多源于這樣的閑聊。

另一個我們持續關注的話題，是基層的經濟狀況。看看今天一些美麗鄉村，很難想象在10年前，債務是困擾基層的一大問題。2009年，我們在專題中推出《鄉鎮的財政困境》，在走訪的十余個鄉鎮中，無一鄉鎮沒有負債，最少的100多萬元，最多的200多萬元。如今，基層債務已經很少被提及。

同時，基層窮困的狀況也得到了大幅改觀。農村土地資源資產被重新整合，不少農民依托當地產業發展，流轉土地后靠打工分紅，村集體經濟也煥發出活力。有的鄉村還吸引了一些年輕人重新回到家門口就業。

對于基層干部，幾年間最大的變化是，過去忙著收錢，如今忙著發錢。從國家統計局發布的2018年國民經濟運行情況來看，2018年全國一般公共預算支出的錢超過22萬億元，同比增長8.7%，其中三項投入超2萬億元，分別是社會保障和就業、城鄉社區、農林水，這些基本上都與“三農”密切相關。再翻開脫貧攻堅賬本。2018年，全國扶貧支出達4770億元，增長46.6%，其中，中央財政專項扶貧資金規模1061億元，增長23.2%。

許多鄉鎮干部告訴我們，當初免除農業稅時，許多人松了一口氣，認為以后的工作輕松多了，收錢都行，發錢難道還會有問題？但后來，許多人又感嘆，發錢的事一點不輕松。鄉鎮整體工作的水平和方式變了，有干部打比方，過去有鄉鎮干部收不到糧，就去農戶家里牽豬，現在誰敢？

不患寡患不均的心態考驗著干部溝通協調的能力，一名鄉鎮干部稱，鄉鎮很多工作靠的不是文件，是一張嘴，這個時候發錢比收錢考手藝，考的其實是干部個人的口碑與魄力。這幾年最明顯的變化是，人們的權利意識越來越強，每一個人都想自己的權益得到尊重，與此同時，義務意識卻不見得增強。在基層治理過程中，治理者很難用單一的話語和框架展開行動。用何春燕的話來說就是，試圖用“顧大局”來說服群眾的方式并不絕對奏效了。

不患寡患不均的心態考驗著干部溝通協調的能力，一名鄉鎮干部稱，鄉鎮很多工作靠的不是文件，是一張嘴，這個時候發錢比收錢考手藝，考的其實是干部個人的口碑與魄力。

變與不變的博弈

前不久記者在基層采訪時，正趕上村支書李東和村民一起收茶。去年，李東所在的縣爭取到中央、省財政資金1600萬元，投入2113萬元在4個村實施高效節水灌溉項目，通過這套噴灌系統，能確保抗旱、施肥施藥統一。李東初步統計，村里的茶園每畝可增加效益2000元左右。

最近幾年，李東的生活與工作條件逐步改善，“感覺越來越受重視了”。而在中央層面，農業農村部副部長韓俊在年初表示，要落實鄉村振興戰略規劃今后五年的重點任務，大約需要投資7萬億元以上。并提出堅持農業農村優先發展，須實現“四個優先”，即在干部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在資金投入上優先保障，在公共服務上優先安排，加快補齊農業農村短板。

各類資源向基層傾斜的同時，更大的壓力也隨之而來。考核名目繁多，造成了“留痕”管理，于是，有的干部不斷記錄工作日志，留存各種檔案材料，填寫各式各樣的表格，核實名目各異的數字，建立大小數據庫，不一而足。其中有些是必要的，有的則是不斷重復甚至是虛假編造，由此讓他們在“5+2”“白+黑”的道路上一去不復返。

“法治國家建設強調嚴格依法依程序。依法依程序都是需要時間的，但是當前不少地方要求限期完成，根本就沒給留足時間。”有干部表示。

今年，何春燕已經成為某鄉鎮的黨委書記，她的感觸更深了，“鄉鎮是最基層的行政機構，但麻雀雖小五臟俱全，產業發展、土地問題、安全生產、宗教信仰、安全維穩……從這里能最深刻地了解中國農村”。人民論壇網指出，有地方前兩年承擔的行政事務多達150多項，編制權力清單后，仍有113項。

此外，基層的權力小、責任大，甚至使干部處于如履薄冰的狀態。鄧力總結，鄉鎮少有法定職權，法律多為縣以上級別各部門賦予職權;二無人事權，所有編制都要通過縣一級;三無財權，鄉鎮財政需要縣級財政撥款，經費也要到縣里報賬。

2018年，中央一系列重磅文件出臺，為鄉鎮干部送來了好消息。從年初的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確要“使基層有人有權有物”，保證“基層權力給基層”，到5月《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》釋放出促進干部積極作為、奮進奮發的強烈信號;從9月《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》強調“把夯實基層基礎作為固本之策”“推動鄉村組織振興”，到10月《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》規定，對縣鄉村和廠礦企業學校的督查檢查考核事項要減少50%以上。每當一項重要政策出臺，鄧力總會發個鏈接過來，加一個微笑的表情，說你們媒體的報道又“立功”了，我說哪有，是你們的地位越來越高了。

今年，中央辦公廳印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》（下稱“通知”），強調2019年要解決一些困擾基層的形式主義問題，明確提出將2019年作為“基層減負年”。

不少干部為此點贊之余，仍有顧慮，多年來從上至下已開展過多次的對形式主義、官僚主義的整治，但最終結果卻很難盡如人意。不少人還擔心隨著時間、環境的推移，會演變出一些極具隱藏性的形式主義。

“為鄉鎮政府定位賦權，確立其根基性、重要性、主體性、獨立性。”中國社會科學院政治學所研究員趙秀玲認為，真正確保鄉鎮政府的權、責、利，使鄉村干部有法可依，在職權范圍內行政，是為鄉鎮干部“減負”的重要措施。

讓基層減負落到實處，輿論監督也成為不可或缺的力量。這些年來，我們一直“樂結基層緣、愿交基層友、愿解基層憂”，基層是新聞富礦，也是我們倍加關注的地方，下一次集體出動，就在不遠的將來。