以人為本的新型城鎮化發展路徑研究

[摘 要] 隨著新型城鎮化的迅速推進，如何促進以人為核心的社會發展，實現從量到質的跨越，已經成為亟待解決的社會問題。本文通過梳理城鎮化變遷進程，結合文獻及現實思考，從鄉村振興、城鎮化和城鄉一體化發展的視角出發，發現以人為本的新型城鎮化存在農村文明丟失、農業轉移人口市民化水平低、城鄉區域發展不平衡等問題，由此提出加大對農村文化文明的保護力度、加快推進農業轉移人口市民化、主攻中小城市發展等發展路徑。

[關鍵詞] 以人為本;城鎮化;城鄉一體化;城市病

[中圖分類號] F299.21 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）15-47-3

1 研究背景

黨的十八大以來，新型城鎮化建設加速推進，發展模式從速度型向質量型轉變。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》中制定了“城鎮化健康有序發展，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶”的發展目標[1]。2019年3月31日，國家發展改革委在《2019年新型城鎮化建設重點任務》的通知中指出，應加快實施以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略，為保持經濟持續健康發展和社會大局穩定提供支撐[2]。

截至2018年年末，我國城鎮常住人口83 137萬人，常住人口城鎮化率為59.58%，戶籍人口城鎮化率為43.37%，分別比2017年末提高了1.06個和1.02個百分點[3]。可見，我國目前城鎮化發展水平已經非常接近2020年實現建設的要求，同時表明我國已從高速城鎮化初期向中后期轉變。但規劃中常住人口與戶籍人口城鎮化率的目標是縮小到15個百分點，而2018年年末的差距為16.21個百分點，差距顯而易見。此外，在日常生產生活中不難看到，無論是城鎮還是農村，在城鎮化進行中依然存在諸多問題，嚴重阻礙著城鄉一體化的發展。因此，在城鎮化深入發展的關鍵期，必須把握好以人為本的核心要求，妥善應對所面臨的困難與挑戰，推動實現全面建成小康社會的戰略目標。

2 新型城鎮化內涵

新型城鎮化無論是從概念上還是從發展道路上都極具中國特色。針對目前中國在新型城鎮化的實踐，本文認為，以人為本的新型城鎮化是以人為核心，以科教文衛、社會保障等體制機制改革為依托，通過政府、個人以及社會組織等多方力量共同參與，以滿足人民對美好生活的向往，實現城鄉一體化發展，達到共同富裕。

3 城鎮化變遷進程

中華人民共和國成立后，我國的城鎮化按照發展特點大致可以分為4個階段。1949—1978年城市主要發展工業、農村主要進行農業生產，不僅行政體制將城鄉分割，而且在戶籍制度的限制下，生產要素難以在城鄉之間有效流動，嚴重阻礙了城鎮化發展。1979—1994年是中國城鎮化的開端，鄉鎮企業迅速發展，小城鎮建設逐步推進，進入了工業城鎮化時期。在2014年實行分稅制改革和住房政策改革后，土地市場及房地產行業高速發展，大大增加了政府的財政收入，房地產商獲取了客觀利益，城鎮化加速發展，因此1995—2013年為土地城鎮化時期。為適應新時代的發展要求，2014年后逐漸形成了以人為核心、以城鄉一體化為目標的新型城鎮化發展模式，并試圖解決長久以來出現的農業轉移人口市民化難等歷史遺留問題，破解城鄉二元體制[4]。

4 文獻綜述

隨著“新型城鎮化”概念的提出與實踐的發展，學者們對這一課題進行了比較深入的研究。國外學者對新型城鎮化的研究主要集中在發展水平和效率2個方面，國內學者主要從“新型城鎮化的內涵及特征、必要性及困境、發展方式”3個宏觀層面進行研究，同時側重對“發展效率、發展質量、發展水平”3個微觀層面的分析。

張許穎等指出，新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，涉及形式城鎮化與實質城鎮化，即城鎮人口數量和比重的增加，以及城鎮化水平和質量的提升[5]。徐莉從人口城鎮化、經濟生態化、社會城鎮化以及生態城鎮化4方面確立了新型城鎮化發展水平評價指標體系[6]。陳明星等指出半城鎮化、特殊國情、復雜因素及治理體系交織的中國城鎮化特征，闡明了中國城鎮化對世界的巨大貢獻，解讀了新型城鎮化具有人本性、協同性、包容性和可持續性的內涵[7]。毛丹等以蘇州市木瀆鎮為例，通過解讀其城鎮化變遷進程，研究其在城鎮化過程中實現以人為本的方式，指出要實現人本城鎮化必須貫徹正確的發展理念、加快落實制度改革、積極引導農業轉移人口的就業和加強國民素質教育[8]。王格芳認為建設共享城市是新時代以人為本新型城鎮化的必由之路[9]。

5 推進新型城鎮化面臨的問題

根據2019年政府工作報告，在過去的一年里，我國新型城市化扎實推進，城鎮新增就業人口1 361萬，居民人均可支配收入增長6.5%，約1 400農業轉移人口在城鎮落戶，新型城市化發展成果喜人。但是，基于其核心發展問題，從不同發展視角來看，仍存在一些必須高度重視并亟待解決的問題。

5.1 基于鄉村振興的視角

5.1.1 農村文明丟失。一方面，農村與城市在生活習慣、生產方式等方面與城市有較大差距，因此在城鎮化發展過程中，隨著科技的進步、人民生活水平的提高，很多傳統的習俗逐漸丟失。另一方面，農村文明的保護受到了威脅，很多村莊有獨特的農村文明。當人口向外遷移時，沒有人保護傳統文明;當利用其進行發展時，特別是目前旅游業的發展，對村莊文明造成了極大破壞。不僅不利于鄉村傳統文化的繼承，而且會大大降低鄉村人口的認同感和歸屬感，不利于鄉村的穩定發展。

5.1.2 農村土地資源流失。隨著大量農村人口轉移到城市，“空心村”逐漸增多，大量房屋呈閑置狀態。受目前土地制度、傳統觀念等的影響，無法實現節約集約的高效利用。雖然目前已經進行了“三塊地”改革試點，卻并未從法律上給予確認。同時，由于缺少青壯年勞動力，耕地的不合理占用及拋荒現象嚴重，即將突破1.2億hm2耕地紅線。土地資源浪費嚴重，使得土地無法最大限度發揮保障功能。從微觀層面看，新人無地，居住權得不到保障，更無法發展土地的財產功能;從宏觀層面看，糧食安全受到嚴重威脅。

5.2 基于城鎮化的視角

5.2.1 城鎮化水平高于市民化水平。雖然我國在戶籍制度、農村土地以及城鎮住房等方面實行了一系列制度改革，農業轉移人口市民化工作在一定程度上得到了發展，但在實踐中，農民進城落戶的意愿和能力不高，只有很小一部分從農民變為市民，從而形成了獨特的“半城鎮化”現象，由此產生了農民在城市公共服務中無法與城市居民享受同等待遇的情況。既無法在真正意義上融入城市，又無法回到農村。

5.2.2 城市病問題突出。隨著大量人口轉移到城市，給城市基礎設施帶來了巨大壓力。最突出的是越來越擁堵的城市交通，不僅影響了市民的出行體驗和生活水平，更是增加了事故發生的可能性，嚴重威脅人民的生命財產安全，易引發社會矛盾。同時，城市保障性住房供不應求、能源資源需求矛盾加劇、生產生活產生的污染及垃圾難以預防和治理等問題越來越突出，使得城市建設處于失衡和無序狀態，阻礙了城市的健康、可持續發展。

5.3 基于城鄉一體化的視角

5.3.1 城鄉發展差距較大。雖然我國早已認識到城鄉二元結構帶來的弊病，并長期在政策上加大對農業農村農民的支持力度，努力推動城鄉公共服務均等化，但是似乎效果不佳。在經濟層面，雖然有更多的優惠政策向農村地區傾斜，農民擁有了多元化的收入渠道，可支配收入增多，但仍然無法與城市相比。在教育方面，隨著農村人口的外遷及對教育的重視程度越來越高，農村學校逐年減少，而現存的學校存在基礎設施建設落后、教師缺乏等問題，使得農村的教育資源遠遠少于城市，限制了農村教育的發展。在醫療方面，農村醫療衛生人力資源缺乏、鄉村醫生待遇差等問題仍然存在，許多村民只能到縣城看病就業，造成了極大不便。在衛生方面，部分農村地區沒有專門的人員進行打掃，特別是隨著農村的開發，綠化減少、污水排放較多，整體居住環境較差。

5.3.2 城鄉區域發展不平衡。在全國范圍內看，東部沿海地區因為擁有獨特的地理位置、國家的政策扶持以及優質的高素質人才等資源，發展迅速，遠遠超過了東北地區和中部地區，特別是西部地區的經濟政治文化發展水平，產生了馬太效應。在省市范圍內看，不同的城鄉發展極為不平衡，省會城市或者是有特定資源的城市發展速度快、質量高，有鄉賢或者是旅游鄉鎮的農村生活水平相對較好，而小城市和偏遠鄉村發展極其困難，在交通發展上尤其凸顯。可見，無論是從整體到局部，都暴露出我國城鄉區域發展不平衡的狀況。

6 新型城鎮化發展路徑

6.1 加大對農村文明的保護力度

面對農村文化文明破壞嚴重和不斷丟失的現象，應加大對其的保護力度。首先，必須進行科學保護，通過宣傳教育提高農民的保護意識和能力，同時科學認定應該保護的對象，加快對文化遺址和非文化遺產的選擇和確立。其次，對有保護價值的村莊適當進行政策傾斜，并與鄉村振興戰略結合，保障村民的生產生活問題，保證村民有穩定的、可觀的經濟來源。只有留住人，才能更好地保留文化。最后，將現代科技引入農村地區，一方面運用高新技術保護鄉村文明文化，另一方面為農民提供更高質量的生活。

6.2 激活農村土地市場

加快土地制度改革是激活農村土地市場的迫切要求，是盤活農村土地資源、增加農民可支配收入的必經之路。第一，進行土地征地制度改革，完善征地補償制度，逐步實現農村土地與國有土地同權同價。第二，加快推進宅基地“三權分置”制度改革，落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權、適度放活宅基地使用權，完善宅基地的退出機制。第三，嚴守1.2億hm2耕地紅線，同時推動制度建設，將耕地承包給種植大戶，一方面增加發包方的收入，另一方面擴大承包方的生產規模，增加效益，取得規模效益。

6.3 推進人口市民化進程

推進農業轉移人口市民化，讓農民真正變為市民，融入城市的生活及建設。首先，加快推進一元化戶籍制度改革，放寬落戶限制，并根據各地的實際情況，因地制宜實行差異化的落戶政策。特大城市可采取積分落戶制，有序推進農業人口市民化。其次，實行地區差異制而非戶籍差異制，通過多渠道證明的方式，為進城務工人員提供與該地區平等享受公共服務的機會。最后，通過教育、講座等方式不斷提高人口素質，增強就業能力，構建交流平臺，幫助農業轉移人口更好地融入城市。

6.4 推進智慧城市建設

將互聯網、大數據以及云計算等信息技術融入城市政治、經濟、社會發展的各方面和全過程，推高新型城鎮化發展質量。首先，應借助大數據技術對城市進行合理規劃，形成一個高效的管理系統。其次，推動城市基礎設施智能化發展，加快對交通、教育、醫療、衛生以及安全等多領域的優化升級，從而緩解“城市病”，為人民的生產生活提供便利，為人類健康提供解決突破口。最后，構建多元主體協同建設的機制，加快發展電子政務，完善公眾參與機制，讓政府、市場、社會組織以及個人等充分發揮作用，共同推進智慧城市建設。

6.5 推進城鄉基礎設施建設同步發展

在不斷推進城市基礎設施的建設中，要重點彌補和完善農村基礎設施建設的空缺。首先，通過制度、產業以及金融等優惠方式，繼續擴大農民就業和獲取收入的渠道，建立風險補償機制，同時改革完善住房市場體系和社會保障體系，推進保障性住房建設和城鎮棚戶區改造。其次，加大對農村的教育投入，建立專項資金更新鄉村學校的教育設施，建立鄉村教師激勵機制，吸引其走入農村、留在農村。最后，落實“美麗鄉村”建設工作，確保垃圾處理、飲水安全、道路暢通、網絡建設、衛生改廁和公共活動設施建設等任務的全面落實，加強農村的文化建設。

6.6 主攻中小城市發展

將加快發展中小城市發展作為主攻方向，促進區域協調發展的同時，減緩大城市壓力。利用中小城市的資源稟賦，充分挖掘其市場價值，發展特色產業。加強市政基礎設施和公共服務設施建設，將教育、醫療等公共資源向中小城市和縣城傾斜，引導高校和職業院校在中小城市的布局，在中小城市設立優質醫療機構的分支，進一步解決交通擁堵、醫患矛盾等“城市病”，提高城鄉運行和管理效率，促進城鄉發展均衡，提高新型城市化的內涵和質量。

參考文獻

[1]中共中央國務院.國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）[Z].新華社，2014.

[2]國家發展改革委.2019年新型城鎮化建設重點任務[Z].發展改革委網站，2019.

[3]中華人民共和國2018年國民經濟和社會發展統計公報[Z].國家統計局，2019.

[4]左雯敏，樊仁敬，遲孟昕.新中國城鎮化演進的四個階段及其特征：基于城鄉關系視角的考察[J].湖南農業大學學報（社會科學版），2017（3）：44-49.

[5]張許穎，黃匡時.以人為核心的新型城鎮化的基本內涵、主要指標和政策框架[J].中國人口·資源與環境，2014（S3）：280-283.

[6]徐莉.新型城鎮化發展水平評價及其空間特征分析：以江蘇省常州市為例[J].中國農業資源與區劃，2018（6）：61-66.

[7]陳明星，葉超，陸大道，等.中國特色新型城鎮化理論內涵的認知與建構[J].地理學報，2019（4）：633-647.

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[9]王格芳.建設共享城市：新時代以人為本新型城鎮化的必由之路[J].理論學刊，2018（1）：109-115.