我國新型城鎮化中土地利用問題及對策

[摘 要] 土地乃是國之根本，隨著國家經濟的快速發展，城市的規模不斷擴大，對土地的需求不斷增加。土地的有限性決定了我們要合理開發利用土地，實現其最佳使用價值。本文將探求新型城鎮化過程中的問題及如何更好實現土地集約利用，平衡城鎮化建設和耕地保護之間的問題。

[關鍵詞] 新型城鎮化;土地利用;集約利用;土地流轉

[中圖分類號] F299.27 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）31-56-2

1 我國新型城鎮化內涵及意義

新型城鎮化是工業化、信息化、農業現代化協調發展的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。新型城鎮化破除了“攤大餅”模式的城市擴張，不再以一個城市中心為圓心向周邊擴張，而是尋求城鎮與城市協同發展，相應減少了對土地的粗放利用，減少了土地資源浪費。

不同于城市化，新型城鎮化不是將農村并入城市，而是要在城市之外根據經濟發展和產業帶動的需要建立中心鎮以承擔相應的政治、經濟、社會作用。而城鎮化的要求不僅僅限于人口入市，而是產業、土地也都實現城鎮化。

2 我國城鎮化進程及存在的土地利用不合理問題

2.1 我國城鎮化進程

為緩解中心城市的城市壓力，第一二產業逐漸向中小城鎮過渡，在這一階段我國出現了很多由于工業發展、科技發展等帶動建立的中小城市群和城鎮。產業的轉移不僅導致中心城市的工業用地減少，緩解城市用地緊張問題，而且可以推動中小城鎮經濟發展，吸引農村的非農勞動力進入城鎮落戶。

由表1農民工數量可以看出，隨著我國經濟的快速發展，越來越多的農民離開農村涌向經濟發達的地級城市發展、工作，為城鎮化發展提供了充足的人力。外出務工的農民大多會選擇在城鎮生活，這也為中小城鎮的發

表1 農民工數量" " " " " " " " " " " " " " " "萬人

[年份 農民工總數量 外出農民工數量 2015 27 747 16 884 2016 28 171 16 934 2017 28 652 17 185 2018 28 836 17 266 ]

展奠定了人文基礎。

2.2 我國城鎮化過程中遇到的土地利用不合理問題

2.2.1 農村老齡化導致土地撂荒。當代新生農民大都涌向經濟發達的地區學習、工作，普遍匱乏農業知識和技巧，教育和生活都依賴于城市，對土地的歸屬感較低。留在農村生活的基本是老一輩農民，其大部分年邁且勞動能力有限，而務農方式基本靠經驗，科技含量很低。隨著人口的增多，我國農村人均占有的土地減少，大多數外出務工的農民雖然離開了土地，但其仍擁有土地的使用權，并不能緩解農村人多地少的情況。農村的青壯年勞動力流失導致了大片土地荒廢沒有人耕種，或耕種土地生產率較低，無法發揮其最佳生產效益。基于此情況的土地資源浪費也同樣嚴重危害我國的糧食安全。

2.2.2 農村土地流轉困難，流轉后規模較小。由于我國實行城鄉分割的二元戶籍制度，進城務農的農民為城市建設添磚加瓦后很難在城市享有同等的教育，文化、醫療及社會服務，這導致了大多數農民依舊保留原戶籍的土地，并將自己務工的積蓄用于農村的建筑建設為自己將來回農村落葉歸根做打算。正是由于這種“離土不離鄉”的狀況[1]，農民無法在城市實現真正意義上的落戶，因而其在城市和農村占有雙份土地，嚴重影響了土地的流轉和規模集約化利用。

我國耕地類型復雜多樣，東西土地質量差異較大。地形因素也對土地流轉具有較大影響，處于平原地區的地市耕地流轉面積和比重相較于地勢高和不平的地市更高[2]。

農業用地的適度經營可以解放生產力、提高農業生產率，但由于部分地區土地流轉規模較小，并不能達到解放農村勞動力的目的。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，該意見指出要嚴守規模經營的邊界，不宜人為“壘大戶”，戶均經營面積適宜的范圍是當地承包地面積的10～15倍[3]。

2.2.3 城市承載力低下，生活水平差。大量農民工涌入城市進入加工業和制造業，為城市發展注入了新鮮血液，在一定程度上加快了城市經濟發展。但在農民工大量入市的背后便是資源供給不足，公共基礎設施條件逐漸變差，城市資源不足導致城市的承載力降低，人們的生活質量降低。

3 我國新型城鎮化過程中優化土地利用的措施

3.1 完善農村土地流轉和監督制度

土地流轉是流入和流出雙方共同的事，因此在完善土地流轉制度時，不僅要鼓勵農民將閑置的農用地進行流轉，更要監督轉入方對農用地的合理規劃使用，在不改變其用途的情況下實現土地集約利用，保住國家1.2億hm2農田的紅線，保護國家糧食安全，為農村解放剩余勞動力。在《中華人民共和國土地管理法（修正案）》中，明確提出農村集體經營性建設用地可以入市極大地提高了用地的流轉自由，有利于農村集體用地的合理利用，提高其利用效率和價值，使荒廢的集體用地實現價值，促進土地城鎮化。

3.2 完善農民退出機制

在城鎮化過程中，農村土地無法順利流轉而實現土地集約利用的一大重要問題就是農民不能放手自己的閑置土地。在外務工的農民因不能與城鎮居民同等享受社會資源，無法做到真正的入市，迫使他們保留農村土地作為自己最后的保障，因而農村的土地無法順利流轉。面對此問題，應完善農民退出農村和土地的機制，讓農民可以真正在城鎮中立足和生活，沒有后顧之憂。

應優化城市配置，依照地方特色建造人文城市，促進城鎮產業優化，以第三產業替代第一二產業，將原先的大規模工廠用地改為公共設施和基礎建設，提高土地利用效率，增強人們在城鎮生活的幸福感，同樣有助于農民離開土地。

同時，應對進入城鎮的農民進行專業化知識的培訓，幫助其在城市立足和生活。可建立專門的機構和組織對進入城鎮的農民進行專業化培訓，以滿足城鎮對相應產業技術人員的需要。

3.3 培養專業化人才

面對農民城鎮化和大規模土地撂荒的問題，我國應注重培養專業的農業科技人才，使其回到農村對土地進行集約利用，進行大規模生產，以提高土地生產率，提高土地質量，保護生態環境。

4 結語

我國優良耕地的數量較少，決定了我國城鎮化過程中一定要以生態為主，對耕地進行集約利用，以實現其最佳效用和保障其使用的持續性。在我國城鎮化過程中，如何實現城鄉協同發展、打破城鄉二元結構依舊是一個重要問題。

參考文獻

[1]談明洪，呂昌河.城市用地擴展與耕地保護[J].自然資源學報，2005（1）：52-58.

[2]郭玲霞.河南省農村土地流轉現狀、問題及對策研究[J].國土資源科技管理，2019（3）：40-49.

[3]中華人民共和國農業部.關于政協十二屆全國委員會第四次會議第2454號（農業水利類219號）提案答復的函[EB/LO].（2016-08-24）[2019-10-09].http：//jiuban.moa.gov.cn/zwllm/tzgg/tz/201608/t20160831_5259757.htm.