論耕地保護補償機制的建立

[摘 要] 耕地保護補償實質上是對耕地使用限制的補償，本文將對耕地保護補償機制的建立原則、體系設置及落實途徑等進行探討，旨在解決耕地補償保護機制中存在的各類問題，確保各項制度的高效落實。

[關鍵詞] 耕地保護補償機制;原則;體系設置;落實途徑

[中圖分類號] F323.211 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）31-54-3

建立耕地保護補償機制是中央加強耕地保護的重大舉措，事關廣大農民的切身利益、國家糧食安全及社會穩定。所以，要加大對耕地補償保護機制的重視力度，根據現存問題完善耕地補償保護機制的內容，注重耕地保護，進而為我國整體發展實力的增強奠定基礎。

1 耕地保護補償機制的建立原則

1.1 公平原則

經濟水平較高的地區占用耕地的面積較大，經營者需要承擔更大的機會成本損失。對此，應適度加大補償力度，結合耕地的質量和生產力采取分類補償措施。農田的生產力要明顯大于一般耕地，因此獲得的補償要更多。糧食主產區主要的任務是生產糧食，所以也需結合產區概況適度加大補償力度[1]。

1.2 適度原則

充分考慮地方經濟和社會發展概況、財政概況、耕地保護和土地收益等多種情況，制定更加全面的補償標準，增強標準的權威性。

1.3 激勵原則

耕地保護補償機制的建立主要是為加深經營者自覺保護耕地的意識，而制定科學的補償標準尤為關鍵。政府應仔細認真地制定經營人能接受的補償標準，最大限度地發揮補償標準的價值[2]。

1.4 增長原則

如今，我國經濟發展水平顯著提高，保護補償的標準也需得到適度的調整，以此更好地發揮保護補償機制的作用。同時，經營者的耕地數量和質量也在不斷改善，補償需有所增加，從而為經營者創造更加美好的投資愿景，推動耕地保護工作的良性發展。

2 市場機制下耕地保護補償體系設計

2.1 多種補償方式

經濟補償機制是耕地保護補償市場機制中的關鍵內容，為了充分發揮其作用，需采取不同的補償方式，一方面要實行貨幣補償，另一方面通過社會保障和技術支持等方式達到補償目的。在耕地保護貨幣補償、實物補償和技術補償的基礎上轉變以往的非正規社會保障，采用基于農地生態社會效益的正外部性補償規范社會保障，也就是說采用基于市場機制的耕地生態保護補償機制，體現農地的生態效益及社會效益。同時，綜合國家政策和政府補貼，為保護農用耕地，推動農業發展建立統一的政策性農業保險機制。

2.2 構成體系及核算標準

2.2.1 耕地市場價值補償標準。耕地的市場價值集中體現在農產品價值上。利用耕地能為人們提供糧食、瓜果、蔬菜等產品。統計顯示，接近90%的食物均為耕地直接供給，且90%以上的肉類和蛋類食物也是耕地資源轉化后生產的產品。耕地與人們的日常生產有著十分緊密的聯系，收益還原法是確定耕地市場價值補償標準的重要基礎。而且其也是借助測算地區內部的收益和費用數據，計算一段時間內的年凈收益，以貼現的方式來體現凈收益，進而明確一段時間內耕地的經濟價值。

2.2.2 耕地社會價值補償標準。在耕地社會價值中，耕地資源對農民生活的保障作用最為重要，且其影響較為明顯。所以，在耕地社會價值補償標準編制中，應結合耕地資源的社會保障價值，基于糧食安全價值，形成社會穩定價值和文化娛樂價值。

2.2.3 耕地生態價值補償標準?，F如今，人們對資源生態價值補償標準的研究較多，生態價值衡量方法和標準也十分成熟，其有利于確定耕地資源生態價值標準。綜合比較多種測算方法后，考慮到我國現階段的國情，主要采用當量因子法來確定耕地生態價值補償標準。該方法基于完成測算的某一類特定的生態服務功能及效益，按照當量因子調整后，評估區域特定生態服務功能和效益。

2.2.4 修正耕地保護補償標準。耕地保護補償測算已經擁有一套全面且細致的計算標準，但是補償給付與耕地赤字區域的給付意愿和給付能力有著十分密切的聯系，特別是給付能力會受到該區域不同階段社會發展和財富積累整體水平的影響。為了保證耕地保護補償標準建設的完善性與公平性，在制定標準的過程中需深入考慮當地的特殊情況，參照實際情況修正和調整耕地保護補償標準。

2.3 明晰的農地產權

明確農地產權對于耕地保護補償市場機制的建立有著很好的推動作用。在農地產權內，一方面要明確農戶自身所具備的農地使用權利，如農地承包到期后自動延長的經營權、為了滿足農業生產需求的永佃權、農地發展權等，只有明確這些，才能更好地發揮農地的作用，提高生產效率;另一方面，需充分考慮農民的承包權和抵押權，讓農民參與土地建設、流轉議價等事項，維護農民自身權益，從而激發農民參與積極性，有效增強其對耕地的監督、管理及保護能力，確保耕地保護補償機制的有效落實。

3 我國耕地保護補償市場機制的建立措施

我國應基于市場機制，立足農地產權制度改革、切實保障農民權益，促進耕地保護補償機制的市場化發展以及多種補償方式的高度融合，督促經營者主動保護耕地，且明確政府職能定位，提高政府的辦事效率，從而建立更加完善的耕地保護補償市場機制。

3.1 促進土地確權，優化農地產權結構

在制度改革中，產權結構變革是重點。我國農村土地產權制度主要涉及使用權、所有權、兩權關系和國家限制等內容，若要不斷優化和完善土地產權制度，就必須高度重視土地產權的完整性與平整性?，F階段，我國農村土地產權制度完整度較差，與國有城市土地無法保持協調的關系，這也是農地產權制度改革的主要原因之一。

首先要開展普遍全面的農村土地確權。農民、集體、國家對農村集體土地所有權的界定并不十分清晰，極易發生變化，所以，農村建設用地交易流轉方式均存在不同程度的風險。對此，需采取有效措施做好土地確權、登記和領證等工作，建立更加完善的農地產權制度。

其次是建立更加科學和完善的農村土地產權權能體系?；谵r村土地確權，我國的相關法律制度也需賦予農民集體更大的農村土地產權，并且在法律上明確其地位，保障該權利的有效行使。在農民集體土地產權體系中明確獨立性、排他性和確定性，保證農用土地受到充分的保護，建立更為科學和完善的農地制度，嚴格控制農地的非農化傾向。

最后是土地產權合理流轉。遵循土地利用規劃，允許以農地市場交易流轉土地使用權，從而提高土地的經濟效益和社會效益，解決農村土地產權問題。另外，站在耕地保護補償視角，設置符合市場經濟發展的補償標準，以期高度維護農民的合法權益。

3.2 貨幣補償、農業補貼、技術支持等方式高度融合

耕地保護多樣化主要的目的是從多視角來補償由于政府征地行為而引發的損失，從而提高人們的生活質量，使其更加積極主動地保護耕地。完善現有的補償標準具有長期性，因此采取靈活多樣的補償方式具有十分積極的意義。西方國家和我國香港、澳門、臺灣等主要采用貨幣補償方式，但是這些地區也積極探索了其他的安置方式。

比如，我國臺灣地區嘗試采用發行土地債券或以耕地置換其他類型土地等多種方式;我國香港政府在給予農民賠償的同時，也會將農民的重新安置作為重要內容。靈活多樣的補償方式能十分有效地維護他人的合法權益。如單獨應用貨幣補償方式，則無法高度滿足市場經濟的發展要求，而且不能為農民提供全面的社會保障，無法改善人們的生活品質，最終削弱經營者保護耕地的主動性與積極性。

3.3 在補償標準測算中加入發展權價值

大家都知道，耕地具有經濟價值、社會價值和生態價值。故而在補償耕地經濟價值的同時，也應補償耕地的社會價值和生態價值。耕地發展權也被人們稱為土地開發權，其主要指將耕地用途轉變為其他用途的權利。在日常生活中，耕地多半轉變為建設用地，所以，大家也可將耕地發展權理解為將耕地轉變為建設用地的權利。

美國基于耕地發展權價值開展耕地保護補償工作，耕地發展權的價值等于耕地變為建設用地后的價格減去原耕地用途的土地價格。為了有效發揮耕地發展權的價值，增強經濟實力，美國政府采用政府出資購買耕地發展權，獲取耕地發展權價款后，農民依然可開展耕種活動，不能將耕地轉變為非農用建設用地。

當前，我國尚未建立這種耕地保護補償機制，而且耕地轉化為建設用地后收益差距明顯，故而出現了挪用土地資源的現象。在制定以市場機制為基礎的耕地保護補償機制時，相關人員需要更加深入地考量耕地的價格因素，全面保障農民的切身權益，從而不斷增強人們保護耕地的主動性與積極性。

3.4 強化政府職能與法律監管，提高政府履職效率

在現今的市場經濟體制下，政府職能包括公共行政管理、社會管理、服務管理、經濟宏觀調控等諸多內容。確保這些職能的充分發揮，對于市場經濟體制的高效落實、決策的調整及管控以及資源、資金成本的合理劃分有著重要意義。在耕地補償保護機制制定過程中，還應在保證上述各項職能合理發揮的基礎上開展耕地保護工作，提高土地利用率，增強土地價格確定的合理性，減少問題的產生。

而且需制定多樣化的補償保護方式，針對失地農民做好再就業的培訓工作，使其全面了解現有就業體系的內容及優勢，保證失地農民的收入，維持其正常生活。同時，發揮政府維護公平的作用，完善城鄉社會保障體系，維護農民自身權益。

另外，針對假借公共利益名義濫用征地權的行為，加大管控力度，維護農民的合法權益。農民集體所有的土地應只作為農業用途進行使用，當其轉變成建設中所需的建筑用地時，需要按照增值收益分配的基本原則，在保護農民權益的基礎上，將增值收益用于土地的開發及建設工作，以提高整體的社會效益。

4 結語

我國的耕地資源十分有限，但為了國家和城市的建設，耕地轉變為其他用途的現象日益普遍。故而，為了切實維護農戶的合法權益，提高農戶的生活質量，相關部門需積極建立更為科學和完善的耕地保護補償機制，以期帶動社會經濟持續進步。

參考文獻

[1]陳沉.耕地保護補償機制的建立探討[J].農業開發與裝備，2019（5）：157-158.

[2]陳宇，石寶江，陳書榮.我國亟待建立健全耕地保護補償機制[J].國土資源，2017（1）：46-47.