“多規合一”實用性村莊規劃助力鄉村振興研究

[摘 要] 本文在《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》政策的指導下，總結原有村莊空間規劃現狀，探索實現“多規合一”，開展實用性村莊規劃的內容，從優化村莊布局與建設用地安排、統籌基礎設施和公共服務設施建設、促進產業融合發展、強化生態修復與環境保護、統籌資源保護與開發、加強村莊風貌保護與文化傳承等方面助力鄉村振興。

[關鍵詞] “多規合一”;村莊規劃;實用性;鄉村振興

[中圖分類號] F320 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）33-28-2

2019年5月10日，中共中央 國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。2019年5月30日，自然資源部發布《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》（以下簡稱《通知》）。這標志著我國全面展開新時代的國土空間規劃，開始正式實施“多規合一”。國土空間規劃將從整體性、全局性全盤考慮經濟社會發展、城鄉空間布局、產業結構規劃、生態環境保護等因素，促進發展方式的轉變，提升城鄉國土空間開發保護的高度和質量。

在鄉村規劃方面，《若干意見》指出在城鎮開發邊界外的鄉村地區，以一個或幾個行政村為單元，由鄉鎮政府組織編制“多規合一”的實用性村莊規劃。《通知》中指出村莊規劃要結合縣和鄉級國土空間規劃編制，優化村莊布局，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承等，按照“應編盡編”的原則編制“多規合一”的實用性規劃。同時，《通知》明確了空間規劃審查要求，即體現地方特色的自然保護地體系和歷史文化保護體系;鄉村空間布局，促進鄉村振興的原則和要求。推動鄉村振興，需要強化規劃引領，統籌部署，科學安排，以發揮鄉村優勢，引導解決存在的突出問題。“多規合一”的實用性村莊規劃將會是今后指導鄉村建設的主要規劃[1]。

1 鄉村規劃作用于鄉村建設的現狀

1.1 原有鄉村空間規劃的基本情況

“多規合一”以前，鄉村空間規劃層面主要有村莊建設規劃、村莊土地利用總體規劃、產業發展規劃等。21世紀以來，我國對村莊建設規劃提高到了新的高度，前后進行了新農村規劃、美麗鄉村規劃等多輪村莊規劃，主要是對村莊建設的用地布局、基礎設施建設、公共服務設施布局進行具體安排。土地利用總體規劃主要是對村莊土地進行控制，重點落實保護基本農田政策，做好土地空間管制。從內容上可以看出，這兩者存在關聯但又有區別，在黨的十九大以前，這兩個規劃屬于不同部門管理，所以在實施與銜接過程中存在不同程度的問題。

1.2 規劃涉及部門多，難以統一指導鄉村建設

鄉村是最小的行政單位，鄉村建設牽涉多個部門，除規劃部門、國土部門外，還有農業、林業、水利相關部門。每個部門做每個部門的事情，各自為政，導致鄉村規劃難以統一指導鄉村建設，各方面難以協調。例如，村莊規劃中進行了給排水基礎設施規劃，水利部門進行排水建設時不會參照村莊規劃來進行，導致村莊規劃失效。

1.3 鄉村規劃建設實施性差

規劃界流行這么一句話：規劃規劃、墻上掛掛。在鄉村規劃指導鄉村建設中這個問題更為突出。鄉村規劃在執行的難度和力度上與城市相比相差較大。這與鄉村規劃的實施性和鄉村本身特性有關。有些規劃太高大上，不貼合鄉村實際。例如，在土地權屬方面未做考慮，是導致規劃難以實施的重要原因。

1.4 鄉村規劃難以做到公眾參與

在規劃中有一個重要原則即要實現從下而上，搞清楚為什么人做規劃，為解決什么問題而做規劃，真正做到以人為本。但我國規劃有一個顯著問題，即大部分規劃是領導的規劃，是從上而下的規劃。真正的使用者（村民）未實際參與規劃，未真正調查、了解、掌握村民的實際問題和實際需求。規劃調查過程流于形式，走馬觀花，公眾參與度低。

2 鄉村振興背景下“多規合一”實用性村莊規劃內容

2.1 “多規合一”實用性村莊規劃國家政策導向

在《若干意見》中提出一個重要的審批要點是促進鄉村振興的原則和要求。“多規合一”的實用性村莊規劃應致力于打造“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村，從系統性、長期性角度出發，全盤考慮生態文明、產業發展、村莊建設、文化傳承等方面，為鄉村發展解決環保不夠重視、產業支撐不足、農民就地就業收入低、基礎設施不完善、公共服務設施配套不足以及文化逐步散失、農村缺乏活力等突出問題。“多規合一”的實用性村莊規劃應針對這些方面，緊跟國家政策，進行系統規劃。

2.2 “多規合一”實用性村莊規劃主要任務

“多規合一”的目標是為了實現統一，綜合統籌村莊的發展。村莊建設發展涉及方面多，生態、環境、村莊建設、農業、產業、交通、水利和文化等多方面要綜合發展。“多規合一”實用性村莊規劃即要實現對各部門之間的規劃進行合理統籌，努力搭建數據共享平臺，建立部門協調合作機制，切實以空間規劃作為統領，應編盡編，做到全面且系統，將空間規劃作為制定其他規劃的根本依據和遵循，實現一張藍圖干到底[2]。

2.3 “多規合一”實用性村莊規劃要點

“多規合一”實用性村莊規劃應如何進行，在前期的試點城市已經開展了相關探索。根據村莊規劃的特征，圍繞鄉村振興的目標，筆者認為“多規合一”實用性村莊規劃應包括以下內容。一是合理確定村莊發展目標。在充分調研村莊發展現狀的基礎上，確定村莊經濟社會發展目標，預測人口規模，確定發展戰略。二是制定建立“生產集約優質”空間格局，以一二三產業融合發展為目標，保障農業發展，挖掘資源，推動二三產業發展。三是建立便捷高效、美麗人文的生活空間格局，結合實際，傳承村莊文化，采取能落實的土地空間管制措施。四是重點做好基礎設施和公共設施規劃，縮小城鄉差距，改善村民生活環境。五是注重生態環境保護，落實習近平寧要綠水青山不要金山銀山、綠水青山就是金山銀山的生態環境保護精神。六是塑造村莊特色，避免千村一面。挖掘和發現村莊特色，傳承和保護村莊文化。七是創新規劃傳導機制，建立新時代村莊治理體系。構建“一張圖+分區管控”的管理模式，引導和管控項目建設強化村莊規劃，建立實施管理監督保障機制;落實村莊規劃，制定村規民約[3]。

3 “多規合一”實用性村莊規劃對鄉村振興的促進作用

圍繞鄉村振興“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”二十字方針，“多規合一”實用性村莊規劃實現統籌資源保護與開發、強化生態修復與環境保護為首，優化村莊布局與建設用地安排，打造生態宜居的鄉村生活環境;通過統籌基礎設施和公共服務設施建設，改善城鄉二元結構，縮小城鄉差距;促進產業融合發展，實現村民就地就業，為社會穩定做出應有的貢獻;加強村莊風貌保護與文化傳承，留住鄉愁。

4 結語

目前，“多規合一”實用性村莊規劃還處于探索階段，是我國新時代中國特色社會主義發展的產物，沒有具體的實踐經驗和理論基礎作為指導，只有在不斷的實踐中進行總結與提高。但只要目標一致，做實做強，我國的鄉村將會迅速發展。

參考文獻

[1]劉彥隨，王介勇.轉型發展期“多規合一”理論認知與技術方法[J].地理科學進展，2016（5）：529-536.

[2]呼鉑.用空間規劃保障鄉村振興[J].科技與創新，2018（11）：89-90.

[3]王兵.如何做好鄉村振興背景下的“多規合一”村級規劃[J].資源導刊，2018（8）：20-21.