農(nóng)村宅基地改革現(xiàn)狀

[摘 要] 農(nóng)村土地制度改革，一直以來都是“三農(nóng)”領(lǐng)域關(guān)注度較高的話題。近年來，中國(guó)快速推進(jìn)工業(yè)化和城市化，每年進(jìn)城務(wù)工甚至定居的農(nóng)民有數(shù)千萬之多，鄉(xiāng)村出現(xiàn)了大量的空置房屋。本文重點(diǎn)調(diào)研了一些地區(qū)，分析我國(guó)宅基地改革的現(xiàn)狀并剖析存在的問題。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村宅基地;改革;土地利用

[中圖分類號(hào)] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2019）33-09-2

黨的十八大以來，我國(guó)農(nóng)村宅基地改革工作穩(wěn)步推進(jìn)，其重點(diǎn)工作是利用土地治理工程，以“規(guī)劃重建、舊址騰退、指標(biāo)盤活、利益共享”為指導(dǎo)思想，對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行改革，并將建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行再整理[1]。

1 相關(guān)國(guó)家政策不斷優(yōu)化升級(jí)

2015年，全國(guó)33個(gè)縣（市、區(qū)）啟動(dòng)了農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，包括土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革。接下來的幾年，國(guó)家政策不斷優(yōu)化升級(jí)。2019年中央一號(hào)文件提出加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，力爭(zhēng)2020年基本完成。

2015年12月31日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》指出，加快推進(jìn)“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作;深入推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作。改進(jìn)宅基地權(quán)益保障和取得方式，尋找農(nóng)村住房保障新機(jī)制。

2016年12月31日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》指出，“房地一體”農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作需全面加快。認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村宅基地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，防止外部資本裹挾的前提下，保障宅基地集體所有權(quán)，保護(hù)農(nóng)戶的宅基地占有和使用權(quán)，探尋農(nóng)村集體以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入。

2018年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提出，“房地一體”的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作需扎實(shí)推進(jìn)。完善農(nóng)民閑置農(nóng)房政策，探究宅基地的“三權(quán)分置”可能形式，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法交易宅基地，嚴(yán)格貫徹土地用途管制，嚴(yán)格禁止把農(nóng)村宅基地建設(shè)為別墅和私人會(huì)館。

宅基地改革的意義重大，因而既要處理好農(nóng)民最直接、最現(xiàn)實(shí)的切身利益，又要服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)[2]。宅基地改革完善了鄉(xiāng)村的空間布局，為現(xiàn)代化鄉(xiāng)村創(chuàng)造了建設(shè)性條件，使鄉(xiāng)村融入城市化浪潮又保存原有的韻味，守得住鄉(xiāng)愁，看得見未來。宅基地改革更能適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求，提高鄉(xiāng)村治理水平，建立健全鄉(xiāng)村新的體制機(jī)制。

2 宅基地典型案例研究

2.1 案例情況

四川省瀘縣被譽(yù)為中國(guó)酒城，2015年3月其被確定為全國(guó)農(nóng)村土地制度改革33個(gè)試點(diǎn)縣之一。瀘縣在近幾年的制度試點(diǎn)過程中積累了多項(xiàng)改革經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)在瀘縣不僅是四川省的工業(yè)強(qiáng)縣、教育文化名縣，還是農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)村人口約占全縣人口的90%。

據(jù)瀘縣國(guó)土局工作人員介紹，瀘縣先富起來的農(nóng)民紛紛進(jìn)新村、進(jìn)城鎮(zhèn)定居，村里留下了大量老舊農(nóng)房。依照我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)，宅基地應(yīng)當(dāng)一戶一宅，但由于遺留的歷史問題，農(nóng)民建新不拆舊的現(xiàn)象比比皆是，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。2015年3月以來，瀘縣針對(duì)農(nóng)村宅基地閑置、農(nóng)村人口外流、村落衰敗、建設(shè)用地緊缺及部分土地管理不規(guī)范等問題，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)。

2.2 瀘縣農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作成效

2.2.1 土地管理形態(tài)大規(guī)范。瀘縣初步形成農(nóng)村宅基地“法定無償、節(jié)約有獎(jiǎng)、跨區(qū)有償、超占有償、退出補(bǔ)償”和“規(guī)劃引領(lǐng)、總量管控、底線保障、有償調(diào)劑、村民自治”的使用管理制度，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地形成“縣域統(tǒng)籌、分類入市、收益共享”的入市制度，農(nóng)村征地形成“程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元”的土地征收制度。

2.2.2 農(nóng)民收入形態(tài)大改善。據(jù)大數(shù)據(jù)顯示，瀘縣宅基地退出戶戶均收益超過4.2萬元，試點(diǎn)村集體經(jīng)濟(jì)組織平均收入突破100萬元，政府獲得調(diào)節(jié)金等收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、集體、政府三方共贏。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性、工資性、轉(zhuǎn)移性、經(jīng)營(yíng)性收入平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，非農(nóng)收入占比在70%以上。

2.2.3 環(huán)境設(shè)施形態(tài)大提升。瀘縣農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)水平在改革中快速提升，水泥公路通村達(dá)社，飲水安全問題基本解決，低壓區(qū)全面改造，生活污水實(shí)現(xiàn)集中處理，D級(jí)危房全部消除，村級(jí)衛(wèi)生室、文化室、幼兒園等公共服務(wù)設(shè)施達(dá)標(biāo)配備。

3 宅基地改革現(xiàn)存問題

近些年，中國(guó)已在宅基地有償使用與有償退出方面取得了初步成效，但流轉(zhuǎn)范圍、法律法規(guī)等方面仍存在障礙，進(jìn)一步推進(jìn)宅基地改革受到限制。

3.1 宅基地和農(nóng)房的流轉(zhuǎn)范圍仍受嚴(yán)格制約，宅基地的退出進(jìn)程很受影響

在現(xiàn)行的戶籍制度改革后，一些基層村委干部反映，很難準(zhǔn)確認(rèn)定“城市村民”和“農(nóng)村居民”。然而，為了避免“城鎮(zhèn)居民回流農(nóng)村”的逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象出現(xiàn)，就必須對(duì)此身份進(jìn)行明確，這給宅基地的審批和監(jiān)管帶來了困難。

3.2 從“一戶一宅”到“一戶一居”仍然面臨較大阻力

部分自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人反映，“有天有地”的傳統(tǒng)蓋房子觀念仍然有較大影響，多數(shù)村民對(duì)于搬進(jìn)高層住宅、宅基地有償退出和置換等不能接受，阻礙了土地集約利用，使得宅基地大量閑置、農(nóng)房財(cái)產(chǎn)性價(jià)值無法發(fā)揮的現(xiàn)象無法緩解。

3.3 宅基地改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要多項(xiàng)配套改革同時(shí)推進(jìn)

宅基地改革必須開展大量的前期基礎(chǔ)工作，主要有地籍房屋調(diào)查，處理農(nóng)村長(zhǎng)期存在的未批先建、違章建筑、一戶多宅等問題，確權(quán)發(fā)證等。該工作涉及領(lǐng)域廣、牽扯機(jī)構(gòu)多、周期長(zhǎng)，目前的規(guī)劃審批主體不明。

3.4 農(nóng)民自愿有償退出積極性不高

造成此現(xiàn)象的原因，一方面是拆遷補(bǔ)償遠(yuǎn)高于自愿退出價(jià)格，城市近郊區(qū)農(nóng)民認(rèn)為有償退出不如“拆遷”劃算;另一方面是遠(yuǎn)郊區(qū)甚至偏遠(yuǎn)地區(qū)的有償退出不夠落地，扶貧惠農(nóng)政策優(yōu)惠更大。

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，“三農(nóng)”問題是振興鄉(xiāng)村的重中之重。穩(wěn)步推進(jìn)宅基地改革需要社會(huì)各界各方面的配合，相信逐一解決現(xiàn)存問題之后，宅基地改革必將穩(wěn)步開展。

參考文獻(xiàn)

[1]陳石清.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究[D].長(zhǎng)沙：湖南師范大學(xué)，2007.

[2]楊群.農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)中的困境及出路[J].經(jīng)濟(jì)法論壇，2005（3）：666-675.