淺析第三方機(jī)構(gòu)在預(yù)算績效管理評價(jià)中的困境及對策

劉金鹿

摘 要：本文通過梳理第三方機(jī)構(gòu)在預(yù)算績效管理中的發(fā)展歷程，分析了我國全面實(shí)施預(yù)算績效管理以來，不同類型第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)工作遇到的困境，并就如何解決當(dāng)下的困境進(jìn)行研究和探討。

關(guān)鍵詞：全面預(yù)算績效管理;績效評價(jià);第三方機(jī)構(gòu)

隨著全面實(shí)施預(yù)算績效管理的推進(jìn)，由財(cái)政部門牽頭、預(yù)算單位的績效自評已不能滿足各預(yù)算部門當(dāng)下工作的需要，《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評價(jià)工作的指導(dǎo)意見》（財(cái)綜〔2018〕42號(hào)）文件的出臺(tái)細(xì)化了財(cái)政部門利用第三方的工作。在政策的支持下，可參與績效評價(jià)工作的第三方機(jī)構(gòu)的范圍得到一定擴(kuò)充，包括學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、非營利組織、私營企業(yè)等。經(jīng)過多年的發(fā)展，目前在實(shí)踐中參與預(yù)算績效評價(jià)第三方機(jī)構(gòu)主要包括依托高校成立評價(jià)研究中心和營利性中介機(jī)構(gòu)。回顧第三方機(jī)構(gòu)在預(yù)算績效評價(jià)中的發(fā)展歷程，依舊面臨諸多困境亟待解決。

一、第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效評價(jià)的發(fā)展歷程

根據(jù)以往中央全會(huì)中對預(yù)算績效管理的定位以及財(cái)政部預(yù)算司出臺(tái)規(guī)章政策的主要內(nèi)容，將我國預(yù)算績效管理劃分為三個(gè)階段.

2003年至2011年是“探索試點(diǎn)”的起步階段。自黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”之后，以《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》的通知（財(cái)預(yù)〔2005〕86號(hào)）為例，其考評內(nèi)容“主要為績效目標(biāo)的完成情況……重大項(xiàng)目……原則上應(yīng)聘請具有相應(yīng)資質(zhì)的外聘專家或中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行，……一般性項(xiàng)目可以由本部門內(nèi)部相關(guān)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行”，提及了預(yù)算績效評價(jià)可以利用第三方機(jī)構(gòu)的工作，第三方機(jī)構(gòu)“試水”預(yù)算績效評價(jià)。2004年甘肅省首次推行政府績效第三方評估，此后，廈門、深圳、杭州等地方政府于2006年、2007年分別開展第三方評估。但這一階段的規(guī)章政策尚未考慮第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)獨(dú)立性和對執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管等問題。

2011年至2017年是“體系建設(shè)”的發(fā)展階段。這一階段，在新《預(yù)算法》頒布的前后，財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)了系列關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算績效管理的政策文件。《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)）的出臺(tái)，健全了預(yù)算績效管理評價(jià)工作體系，為預(yù)算績效管理評價(jià)流程、評價(jià)指標(biāo)框架和績效報(bào)告提供了具體的指導(dǎo)意見，豐富了評價(jià)對象和評價(jià)內(nèi)容。在利用外部專家和中介機(jī)構(gòu)時(shí)，指出“財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對第三方組織參與績效評價(jià)的工作進(jìn)行規(guī)范，并指導(dǎo)其開展工作”。而《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012―2015）》（財(cái)預(yù)〔2012〕396號(hào)）則強(qiáng)調(diào)了“第三方評價(jià)可以在接受財(cái)政或預(yù)算部門委托的情況下獨(dú)立開展”。

2017年之后是“全面實(shí)施”的建設(shè)階段。自黨的十九大報(bào)告提出“全面實(shí)施績效管理”，財(cái)政部頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào)）提出要在預(yù)算“編制環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)、決算環(huán)節(jié)”實(shí)施的預(yù)算績效管理，同時(shí)也提到“引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理，加強(qiáng)執(zhí)業(yè)質(zhì)量全過程跟蹤和監(jiān)管”。

二、第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理評價(jià)的困境

1.不同類型的第三方機(jī)構(gòu)“短板”不同

（1）依托高校成立的評價(jià)研究中心。依托高校成立評價(jià)研究中心特點(diǎn)是“側(cè)重理論”，其中最為重要的工作內(nèi)容是負(fù)責(zé)開展政府績效評價(jià)前沿理論及實(shí)務(wù)規(guī)范研究，同時(shí)對接地方政府相關(guān)績效評價(jià)項(xiàng)目及咨詢工作。一些評價(jià)研究中心，如華南理工大學(xué)政府績效評價(jià)中心在探索預(yù)算績效管理的過程中，不僅承接多項(xiàng)國家重大課題，也為部分地方政府提供績效評價(jià)及決策咨詢，實(shí)現(xiàn)了雙贏。若想以評價(jià)研究中心推動(dòng)第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效管理評價(jià)工作，仍面臨下述兩個(gè)方面的問題。

一是評價(jià)研究中心數(shù)量仍然較少。目前可在搜索引擎查實(shí)的評價(jià)研究中心不足十家，且多集中于北上廣等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然其他省市通過購買異地預(yù)算績效評價(jià)服務(wù)在一定程度上能夠解決對第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的爭議，但是難免會(huì)遇到“水土不服”的情況;加之預(yù)算績效管理評價(jià)是動(dòng)態(tài)一體化的過程，在沒有信息平臺(tái)時(shí)，異地績效評價(jià)有時(shí)難以解決“及時(shí)性”的問題。

二是尚未形成國家級研究評價(jià)協(xié)會(huì)。目前，各地研究評價(jià)中心多以“校政合作”的方式由省級財(cái)政廳牽頭成立，多數(shù)研究評價(jià)中心的工作已取得顯著成效，工作模式對其他省市的預(yù)算績效管理評價(jià)工作具有借鑒意義，值得在全國范圍內(nèi)推廣經(jīng)驗(yàn)成果。目前，財(cái)政部下設(shè)的全國預(yù)算與會(huì)計(jì)研究會(huì)主要作為社會(huì)學(xué)術(shù)團(tuán)體，一定程度上難以承擔(dān)研究評價(jià)中心工作模式和經(jīng)驗(yàn)的推廣。

（2）營利性中介機(jī)構(gòu)。營利性中介機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是“側(cè)重實(shí)務(wù)”，相對于高校注重國內(nèi)外預(yù)算績效管理評價(jià)的理論研究，營利性中介機(jī)構(gòu)更注重實(shí)務(wù)層面的操作。以資產(chǎn)評估事務(wù)所為例，任何服務(wù)都是需要具有專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備人才在評估準(zhǔn)則要求下執(zhí)行，并且無論是事前、事中還是事后，都要接受行業(yè)協(xié)會(huì)及法律監(jiān)管，才能使評估師在執(zhí)業(yè)真正做到“有依據(jù)”“有功夫”“有懲戒”，保證執(zhí)業(yè)質(zhì)量。資產(chǎn)評估事務(wù)所若想將預(yù)算績效管理評價(jià)作為業(yè)務(wù)擴(kuò)展的方向，仍面臨三個(gè)方面的問題。

一是雖然2011年至2014年期間財(cái)政部制定了諸如評價(jià)方案和共性指標(biāo)體系（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)、財(cái)預(yù)〔2012〕396號(hào)、財(cái)預(yù)〔2013〕53號(hào)和財(cái)預(yù)〔2014〕45號(hào)），一些省市的研究評價(jià)中心基于地方特色建設(shè)的個(gè)性指標(biāo)庫，其他省市在評價(jià)過程中對這些指標(biāo)“拿來就用”，是否適合預(yù)算單位所在的省份的實(shí)際情況還有待商榷，評價(jià)人員在實(shí)際工作中缺少具有可操作性的評價(jià)指標(biāo)體系。

二是已出版預(yù)算績效管理評價(jià)書籍刊物多以理論研究為主，鮮有公開的、成熟的案例以供學(xué)習(xí)參考，不具備中介機(jī)構(gòu)培養(yǎng)專業(yè)人才的可行性，致使實(shí)務(wù)中具備完整知識(shí)體系、能夠?qū)ｉT從事預(yù)算績效評價(jià)的人才匱乏，營利性中介機(jī)構(gòu)承接該業(yè)務(wù)“心有余而力不足”。

三是目前已頒布實(shí)施的法律法規(guī)尚未針對預(yù)算績效管理評價(jià)行為制定懲戒條款，以《資產(chǎn)評估法》為例，第七章“法律責(zé)任”共有十一條條款規(guī)定了評估專業(yè)人員和評估機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。而如何界定評價(jià)人員和評價(jià)機(jī)構(gòu)在評價(jià)工作中的責(zé)任以及如何懲戒，在法律層面暫時(shí)還是空白。

2.第三方機(jī)構(gòu)在評價(jià)工作中會(huì)面臨“數(shù)據(jù)障礙”

各省市財(cái)政部門在引入第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施績效評價(jià)時(shí)，其獨(dú)立性一直備受爭議，其中主要原因在于委托方和各地方監(jiān)管方實(shí)質(zhì)上是一體雙面，容易對第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施“壓力”;且基于財(cái)政性資金無法做到實(shí)時(shí)公開等原因，未受聘的第三方機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體其實(shí)很難對預(yù)算管理的各環(huán)節(jié)實(shí)施全方位監(jiān)督。2019年財(cái)政部在全國范圍內(nèi)共設(shè)立35個(gè)監(jiān)管局能夠遏制委托方的施壓，有效解決第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足的問題。那么，委托方提供的信息數(shù)據(jù)的真實(shí)性將成為影響績效評價(jià)的公允性又一重要影響因素。

以“廣東省財(cái)政預(yù)算指標(biāo)庫”提供的指標(biāo)數(shù)據(jù)表為例，指標(biāo)的評分標(biāo)準(zhǔn)=實(shí)際值/計(jì)劃值字副攴種擔(dān)導(dǎo)手道叢從諂蘭劭己訟殖〔杉殖〔杉嗍怯晌蟹教峁┑模粑蟹蕉允導(dǎo)適菪鉅廡奘危諶交菇媼佟笆菡習(xí)鋇奈侍狻2歡允蕕惱媸敵越械韃榛嵊跋烊方讜に慵ㄐУ鈉蘭酆妥鈧盞鈉蘭勱峁晗傅韃槭菰蚧崠磁喲蟮墓ぷ髁浚蠱蘭廴嗽畢萑肓僥丫車亍？

三、第三方機(jī)構(gòu)解決預(yù)算績效管理評價(jià)工作的對策

1.推動(dòng)全國性協(xié)會(huì)的建立或者擴(kuò)充相關(guān)協(xié)會(huì)的工作內(nèi)容

以財(cái)政部下設(shè)的部屬事業(yè)單位中國注冊會(huì)計(jì)協(xié)會(huì)為例，其職能包括應(yīng)用指南的制定和執(zhí)業(yè)質(zhì)量的檢查等，可以為審計(jì)人員在執(zhí)業(yè)過程中提供實(shí)務(wù)指引及執(zhí)業(yè)約束，對于第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)工作，也可以借鑒該思路。如在財(cái)政部下設(shè)全國性協(xié)會(huì)或者擴(kuò)充相關(guān)協(xié)會(huì)的職能范圍，包括案例庫和評價(jià)指標(biāo)庫的建設(shè)、協(xié)助相關(guān)部門進(jìn)行懲戒條款的制定、績效評價(jià)工作的檢查、績效評價(jià)工作理論研究和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的推廣等，全方面規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)的評價(jià)過程，提升第三方機(jī)構(gòu)評價(jià)工作質(zhì)量。

2.推進(jìn)研究評價(jià)中心和營利性中介機(jī)構(gòu)互派人員交流學(xué)習(xí)

目前，研究評價(jià)中心主要通過組織培訓(xùn)等方式對營利性中介機(jī)構(gòu)績效評價(jià)工作給予理論和實(shí)務(wù)操作的指導(dǎo)，其實(shí)，營利性中介機(jī)構(gòu)在其他鑒證領(lǐng)域業(yè)務(wù)的豐富經(jīng)驗(yàn)可以為研究評價(jià)中心績效評價(jià)工作擴(kuò)寬思路。鑒于研究評價(jià)中心和營利性中介機(jī)構(gòu)特點(diǎn)的不同，在推進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)工作的過程中，可以考慮雙方互派人員參與對方承接的績效評價(jià)工作，既能促進(jìn)績效評價(jià)工作質(zhì)量的提升，也能從側(cè)面對第三方機(jī)構(gòu)在評價(jià)工作中的客觀性予以佐證。

3.加快預(yù)算績效管理信息平臺(tái)的研發(fā)和推廣

管理信息平臺(tái)具有降低人力和信息成本、能夠?qū)崿F(xiàn)信息資源的有效利用、推動(dòng)流程再造等作用。以2018年溫嶺市完成的預(yù)算績效管理系統(tǒng)一期開發(fā)為例，通過構(gòu)建預(yù)算績效管理閉環(huán)結(jié)構(gòu)，打造“目標(biāo)申報(bào)、跟蹤監(jiān)控、績效評價(jià)、結(jié)果應(yīng)用”四大模塊，環(huán)環(huán)相扣，形成鉤稽比對關(guān)系，起到實(shí)時(shí)跟蹤的作用，一定程度上能夠保證異地第三方機(jī)構(gòu)“及時(shí)”評價(jià)。同時(shí)輔以大數(shù)據(jù)技術(shù)對數(shù)據(jù)的提取，能夠保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性，有效解決第三方機(jī)構(gòu)在評價(jià)工作中面臨的“數(shù)據(jù)障礙”問題，從而能夠提升預(yù)算績效管理評價(jià)的質(zhì)量。

四、結(jié)語

全面實(shí)施預(yù)算績效管理建設(shè)服務(wù)型政府的必要途徑之一，而第三方機(jī)構(gòu)對政府服務(wù)的評價(jià)和監(jiān)督可以加快推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。若想更加有效發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)在預(yù)算績效管理評價(jià)中的作用，既需要政府部門的政策支持和政策跟進(jìn)，更需要第三方機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，提升自身水平。

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（責(zé)任編輯：王文龍）