首都城市社區治理70年

談小燕 營立成

[摘要] 了解新中國成立70年來首都社區形成和發展規律及其演變邏輯，對于探索超大城市有效社區治理體系具有重要意義。首都社區治理經歷了嘗試探索、曲折徘徊、恢復發展、深化改革、賦能增效五個階段，每個階段都有其獨特的特點。系統把握首都社區治理70年的發展軌跡，進一步聚焦系統治理、技術治理和人心治理，是邁向新時代首善社區治理的必由之路，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然探索。

[關鍵詞] 居委會; ?社區治理; ?首都社區; ?超大城市

[中圖分類號] D669 ? ? ? [文獻標識碼] A ? ? ? [文章編號] 0529-1445（2019）12-0020-03

居委會是社區治理中重要的組織載體，是具有中國特色的基層組織制度安排。研究居委會發展歷程對于探索首都超大城市社區治理有重要的意義。“社區”在我國基層治理實踐中被廣泛討論是21世紀以后，按照2000年出臺的《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》規定，社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。從空間范疇看，城市社區的范圍，一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區。在這個意義上，要了解首都城市治理的發展軌跡，必須植根于社區，深刻理解新中國成立70年來特定經濟社會發展背景下社區居委會的形成和發展規律，理解首都社區治理的歷史邏輯和演變邏輯。

首都社區治理的探索嘗試和曲折徘徊階段：1949-1980

北平解放后，人民政府摧毀了國民黨建立的保甲制度，建立了新的居民組織閭或居民小組，有的閭分為若干居民小組。總體上閭或居民小組規模不大但有差異，從30戶到100多戶不等，閭長和居民小組長都由選舉產生，屬于義務職位，定性為群眾性自治組織。不久，北京進行了以治理權集中為取向的機構改革，街政府被取消，區政府改為區公所，成為市人民政府的派出機關，社區這一層次的指導管理失去了抓手。當遇到需要發動群眾展開工作時，只能通過建立各類“委員會”來進行臨時性動員。到1952年，北京每個派出所轄區內都有十多個委員會。這些委員會琳瑯滿目，既有治安保衛委員會、衛生委員會、社會救濟委員會、婦女代表會等功能類的，也有抗美援朝委員會、中蘇友協支會等宣傳組織類的，但是居民工作仍有所削弱。為解決這個問題，1952年，北京市在東單區觀音寺進行了建立居民委員會的試點工作并得到一定認可。

1953年，時任北京市委第一書記彭真同志鑒于當時“城市居民群眾組織領導不統一，工作也很混亂”的現實情況，向毛澤東遞交了《城市應建立街道辦事處和居民委員會》的建議。彭真同志指出，“居民委員會的組織是需要建立的。它的性質是群眾自治組織不是政權組織。它的任務，主要是把工廠、商店和機關、學校以外的街道居民組織起來……居民委員會應由居民小組選舉產生，在城市基層政權或其派出機關的統一指導下進行工作，但它在組織上并不是基層政權的‘腿，不應交付很多事情給它辦”。這一建議對后來居委會立法起到關鍵性作用。

1954年6月，以政務院頒布的《居民委員會通則（草案）》為依據，北京積極推進成立居委會。1955年1月，第一屆全國人民代表大會通過的《城市居民委員會條例》正式頒布實施。此后，北京居委會達到660個。在規模上，新建立的居委會一般有居民300—400戶，人口1000—1700人。居委會下設居民小組，每組20—40戶。在產生方式上，居委會負責人和居民小組長通過選舉產生。委員有11—17人，一般兼任居民小組長。居委會下設治安保衛、調解、衛生和社會服務委員。在功能上，包括辦理與居民有關的公共福利、反映居民訴求、發動群眾響應政府號召，遵守法律法規等。

居委會制度剛剛確立不久，首都社區治理工作就受到了“大躍進”、人民公社運動及“文化大革命”的影響。1958年8月，石景山區中蘇友好人民公社宣告成立，這是北京市第一個城市人民公社（區域范圍相當于街道）。至1960年底，全市建立起48個人民公社，基本上實現了人民公社化。人民公社強調“黨政合一、政社合一、工農商學兵五位一體”，居委會成為人民公社的一個網絡節點組織，開展的工作完全由上級行政機關指令攤派。1970年以后，為了解決職工家屬就業問題，居委會逐漸增加了一些經濟功能。

首都社區治理的恢復發展和深化改革階段：1980-2012

黨的十一屆三中全會以后，居委會建設出現了一個嶄新的局面。1980年1月，全國人民代表大會重新頒布了《城市居民委員會組織條例》《人民調解委員會暫行組織通則》《治安保衛委員會暫行組織條例》等，使居委會的工作很快恢復起來。北京市據此重新明確了城市居委會的群眾自治組織定位，明確要求通過選舉而不是任命形式產生，鼓勵居民積極參與，尤其鼓勵退休干部和工人參選，并給予一定的生活補貼。1980年，北京市政府用于居委會積極分子補貼額度為165.7萬元。1985年7月，居委會正副主任補貼每月增加到45元。為減少居委會的負擔，規定凡應由政府和業務部門承擔的任務，均不得推給居委會。這為居委會的健康發展，提供了良好的制度保障。

在改革、開放、搞活的大形勢下，北京的居委會與街道一樣，經濟功能越來越多，積極興辦小型企業、便民服務事業成為居民委員會的重要職能。到1988年底，全市居委會共建起小副食、小修理、服裝加工點、托兒所、存車處等9371個。這既方便了群眾，又為居委會實行自我管理、自我教育、自我服務創造了物質基礎，增強了活力。但是，居委會經濟職能過多占用了處理社會民生的時間和資源，導致服務群眾的質量和水平有所下降，降低了居委會在基層群眾心中的重要性。1998年，北京召開第一次城市管理工作會議，明確規定街道與社區不再直接從事經營活動。

隨著單位體制的改革，社區在基層治理中的作用更加凸顯出來。2000年，民政部出臺《關于在全國推進城市社區建設的意見》，首次對社區建設工作作出了系統規制。2001年，北京召開第二次城市管理工作會議，提出了建立新型社區管理體制的總體構想，要求形成“在黨的領導和政府指導下，充分發揮黨組織的政治優勢，政府依法行政、社區依法自治、市場機制充分發揮作用，政府資源、社會資源與社區資源整合利用，建立社區居民共駐、共建、共享的社區治理模式”。

以建立新型社區管理體制這一改革目標為遵循，北京陸續出臺了 《北京市社區專職工作者管理意見》《關于進一步加強社區專職工作者隊伍建設的指導意見》，對居委會再定性和再定位。《關于推進社區規范化建設試點工作的實施方案》《北京市社區管理辦法》《北京市社區工作者管理辦法（試行）》《關于全面加強城鄉社區居民委員會建設工作的意見》等文件，聚焦優化職能定位、促進多元參與、完善選舉模式、推進社工專業化、提升福利水平和強化經費保障等，破解完善社區治理體系亟須解決的突出問題。北京逐漸形成了社區黨組織領導、居委會牽頭、業主委員會和物業服務企業參與協調的社區治理結構，進一步完善了社區組織體系。

首都社區治理的賦能增效階段：2012年至今

經過一系列的深化改革，社區治理體制框架基本建立。新時代基層社區治理的關鍵不再是“搭臺子”的問題，而是全面提升城鄉社區治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，促進城鄉社區治理體系和治理能力現代化。

加強社區治理頂層設計。2018年10月以來，《關于加強和完善城鄉社區治理的實施意見》《北京市社區工作者管理辦法》《 關于加強新時代街道工作的意見》陸續出臺，分別從居委會主體性、選舉制度、社區工作者職業定位、發展空間、權益保障、依法依規等方面進行了頂層設計，努力讓社區治理體系和治理能力建設有制度保障。

堅持系統治理，充分發揮居委會在多元治理中的主體作用。居委會建立之初就被定位為群眾自治組織，主要工作是組織群眾自治、整合社會資源，引導動員各類各級主體參與社區建設工作。作為系統治理的樞紐，居委會的自我服務、自我管理功能發揮得越好，基層治理工作就越能得到深入推進。反之，居委會越是行政化、離群眾越遠，越不利于良好基層治理格局的實現。要將多元參與、系統治理作為社區發展的基本原則，充分發揮好居委會的主體作用、紐帶作用、橋梁作用。

堅持科學治理，不斷提升社區居委會服務的專業化水平。居委會在相當長一段時期內只起到為單位體制“查漏補缺”的作用，工作的專業化程度不高，從事相關工作的主要是退休人員。隨著社會經濟的發展和單位體制作用的變革，居委會在基層治理中的重要性不斷提升，成為治理能力和治理體系現代化建設的重要主體。在邁向新時代的基層治理中，對居委會干部的治理素質與治理能力、對居委會工作的科學化程度要求越來越高，只有不斷提升基層治理的專業化、精細化和科學化水平，才能與新時代的新要求相匹配。

堅持人心治理，將實現社區凝心聚力作為居委會工作的根本遵循。居委會在不同時期功能發揮的側重點有所不同。從實踐效果看，只有突出居委會的社會功能，讓社區發揮好社區居民的自我組織、自我服務、自我治理功能，才能使之真正在治理體系中發揮應有的作用。在人民利益訴求日益復雜多樣、社區關系不斷陌生化的今天，社區居委會要更加聚焦人心治理，聚焦于社區關系的優化和人心的凝聚，才能更好應對人民對美好生活的向往，對美好社區的追求。

建設國際一流的和諧宜居之都，重心在基層、抓手在基層。只有做好微觀層面的社區工作，才能讓城市變得更美好。新中國成立70年來，首都社區治理經歷了多個發展階段，在不同階段應對不同挑戰、解決不同問題，貫穿始終的一條主線是堅持以人民為中心而推進的組織制度變革。

（本文系國家社科基金“社區治理中的協商民主機制研究”、北京市社會科學基金項目“北京市基層社區治理模式研究”階段性成果）

[參考文獻]

[1]北京市地方志編纂委員會.北京志.政務卷.民政志[M].北京： 北京出版社，2003.

[2]彭真.城市應建立街道辦事處和居民委員會[J].北京黨史，2014（5）.

（作者簡介：談小燕，中共北京市委黨校首都高端智庫、社會學部講師; 營立成，中共北京市委黨校社會學部講師）

責任編輯 / 高 ? 斌