京津冀資源環(huán)境壓力與區(qū)域環(huán)境管理對(duì)策

蔡滿堂 何音

[摘要] 在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)過程中，要深刻認(rèn)識(shí)區(qū)域環(huán)境治理一體化發(fā)展的重要意義。我們以京津冀地區(qū)為研究對(duì)象，通過梳理2000—2017年間單位GDP所帶來的資源環(huán)境壓力的變化趨勢(shì)及其區(qū)域分布特點(diǎn)，分析京津冀地區(qū)三個(gè)行政主體之間存在的差異，研究推進(jìn)京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境管理一體化，并就建立跨行政邊界的政策制定和執(zhí)法體系構(gòu)建提出政策建議。

[關(guān)鍵詞] 京津冀; ?生態(tài)環(huán)境治理; ?區(qū)域一體化; ?協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略

[中圖分類號(hào)] D616;X32 ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ? ? [文章編號(hào)] 0529-1445（2019）12-0059-03

京津冀是我國(guó)北方入海的重要通道，內(nèi)連華北、東北地區(qū)，是帶動(dòng)環(huán)渤海和西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭;外接?xùn)|北亞，是歐亞大陸橋的東方橋頭堡，在參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)國(guó)際聯(lián)系和承接國(guó)際、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面具有獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。2018 年末，京津冀地區(qū)常住人口 1.13億，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到8.51萬億元，以全國(guó) 2.25% 的地域面積承載了 8% 的人口，創(chuàng)造了 10% 的經(jīng)濟(jì)總量。但是，京津冀地區(qū)資源環(huán)境壓力大且分布不均勻。如何通過環(huán)境管理和政策調(diào)整區(qū)域內(nèi)資源環(huán)境壓力，是實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境管理一體化的重要目標(biāo)。本文以京津冀地區(qū)為研究對(duì)象，通過分析2000-2017年間單位GDP所帶來的資源環(huán)境壓力的變化趨勢(shì)及其區(qū)域分布特點(diǎn)，探討京津冀發(fā)展過程中，區(qū)域環(huán)境治理一體化發(fā)展的意義，并提出政策建議。

資源和環(huán)境要素壓力及區(qū)域差異

在生態(tài)環(huán)境治理中，我們面對(duì)的“環(huán)境問題”一般都具備以下幾個(gè)共同特點(diǎn)。第一，涉及面廣。環(huán)境問題的形成過程與自然地理、大氣環(huán)流等地球區(qū)域大尺度空間特性相關(guān)，任何一個(gè)稱之為環(huán)境問題的事件都涉及很大區(qū)域，對(duì)其管理需要大尺度范圍的調(diào)控。第二，導(dǎo)因和結(jié)果分離。環(huán)境問題中的主要驅(qū)動(dòng)要素以及所產(chǎn)生的影響之間的關(guān)系比較復(fù)雜，很多環(huán)境要素具備遷移性，決定了其問題的導(dǎo)因和結(jié)果往往在空間上出現(xiàn)分離;繼而形成管理成本和效益的分離，不遵循“誰治理、誰受益”的基本原則。第三，公眾性和政治性。由于環(huán)境問題涉及的范圍廣，直接影響生產(chǎn)和生活，容易吸引公眾關(guān)注，具有明顯的公眾特性。而其復(fù)雜的區(qū)域性特點(diǎn)，決定了其管理需要很強(qiáng)的公共政策干預(yù)，具有強(qiáng)烈的政治特點(diǎn)。正因如此，環(huán)境管理不能僅依靠技術(shù)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)手段得到圓滿的解決，還需要通過公共政策來權(quán)衡利益相關(guān)者的責(zé)權(quán)利關(guān)系。

數(shù)據(jù)來自2000—2017年的《北京市統(tǒng)計(jì)年鑒》《天津市統(tǒng)計(jì)年鑒》《河北省經(jīng)濟(jì)年鑒》以及《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。研究選取的自然資源指標(biāo)包括總用水量和用電量，選取的環(huán)境污染指標(biāo)為工業(yè)廢水、工業(yè)廢氣和工業(yè)固廢排放量。以2000年單位GDP的資源占用/污染排放相對(duì)值為標(biāo)準(zhǔn)（為100），采用無量綱化法對(duì)不同指標(biāo)的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，并計(jì)算其與GDP相對(duì)值作為資源環(huán)境壓力指標(biāo)，來分析本地區(qū)資源環(huán)境壓力特征。

2000—2017年，京津冀地區(qū)進(jìn)入了快速發(fā)展期。GDP由9207.1億元增長(zhǎng)到85140億元，增幅達(dá)到824.7%。從京津冀地區(qū)單位GDP的資源和環(huán)境要素壓力變化分析結(jié)果顯示，除單位GDP對(duì)工業(yè)廢氣和固體廢棄物排放量壓力指標(biāo)出現(xiàn)了較大波動(dòng)外，其他GDP的資源環(huán)境壓力始終處于持續(xù)下行趨勢(shì)。2017年的壓力指數(shù)分別降到用水量11.72、用電量42.86、工業(yè)廢水10.69、工業(yè)廢氣56.28和固體廢棄物52.46，比2000年的水平（為100）都有明顯下降。京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源利用效率不斷提高，所產(chǎn)生的環(huán)境壓力也在不斷下降。對(duì)整個(gè)區(qū)域來講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量不斷提高。

從京津冀區(qū)域內(nèi)部看，GDP資源環(huán)境壓力變化特點(diǎn)不盡相同。三個(gè)主要行政區(qū)中，北京的各項(xiàng)主要資源和環(huán)境要素的壓力持續(xù)減少，且效果最為顯著。其所有5項(xiàng)指標(biāo)的壓力值下降幅度均超過了70%，是京津冀區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理效果最好的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源消耗和環(huán)境污染的影響越來越小，是區(qū)域內(nèi)發(fā)展質(zhì)量最高的區(qū)域。相比之下，天津市的資源、環(huán)境指標(biāo)均呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，其中單位GDP用電量與工業(yè)廢水排放量的壓力與北京市有著相似的變動(dòng)趨勢(shì)。但天津市單位GDP的資源消耗和環(huán)境污染排放所產(chǎn)生的資源環(huán)境壓力顯然高于北京市，尤其是主要污染排放壓力強(qiáng)度的減少幅度大大低于北京。河北省單位GDP的資源和環(huán)境壓力強(qiáng)度是三個(gè)地區(qū)中最高的，且考察期內(nèi)的消減幅度明顯低于北京和天津。除單位GDP的用水量和工業(yè)廢水壓力指數(shù)降幅接近北京和天津外，其他的資源環(huán)境指標(biāo)的壓力降幅都非常小。到2017年時(shí)，用電量、工業(yè)廢氣和固廢壓力指數(shù)為63.62、89.62和79.90，是北京市的5—10倍、天津市的3—5倍。

京津冀地區(qū)資源環(huán)境壓力的差異性與政策含義

京津冀三個(gè)地區(qū)單位GDP的用水量和工業(yè)廢水的壓力指數(shù)變化相差不大，但其他幾個(gè)指標(biāo)表現(xiàn)出較大差異。特別是與大氣環(huán)境質(zhì)量密切相關(guān)的工業(yè)廢氣排放，和2000年相比河北的單位GDP工業(yè)廢氣排放減少僅為10%左右，而北京和天津分別降低了86.6%和53.8%。河北單位GDP的固廢壓力僅減少20%，而北京和天津分別為95.1%和71.9%。從以上數(shù)據(jù)可以看出，京津冀區(qū)域的三個(gè)地區(qū)中，“節(jié)能減排”所取得的成績(jī)差異很大，特別是涉及本區(qū)域大氣質(zhì)量的工業(yè)廢氣排放量的治理，河北和其他兩個(gè)區(qū)域仍然存在很大差異。要實(shí)現(xiàn)京津冀一體化的環(huán)境治理，就需要面對(duì)區(qū)域的差異，制定嚴(yán)格的管控制度。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行的是基于行政管理體制的環(huán)境管理制度，即以行政邊界為單元的環(huán)境控制機(jī)制。事實(shí)上，環(huán)境問題的發(fā)生發(fā)展過程并不遵循行政邊界的原則。以水環(huán)境管理為例，水環(huán)境管理中的要素是以流域?yàn)閱卧模饔蜻吔缗c行政邊界經(jīng)常是不統(tǒng)一的。大氣污染防治也遇到同樣的問題，即大氣污染過程事實(shí)上是以“大氣流域”為單元發(fā)生和演變的，經(jīng)常跨越行政邊界。

科學(xué)的污染物控制手段，應(yīng)該是以自然生態(tài)系統(tǒng)邊界為基礎(chǔ)的動(dòng)態(tài)管理過程。根據(jù)環(huán)境容量確定污染排放控制的總量需求，即基于容量的總量控制的方法，才能保證自然資源的可持續(xù)利用和環(huán)境質(zhì)量。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的前提是完成“行政總量”向“容量總量”的過渡。在現(xiàn)有環(huán)境管理體系中，其總量的確定是一個(gè)行政管理的過程，缺乏制定嚴(yán)格總量控制的科學(xué)依據(jù)。總量確定的行政化特征明顯，使得通過行政手段分配到各地方政府的“指標(biāo)”無法正確反映當(dāng)?shù)丨h(huán)境管理的需要，“總量”或過高，無法完成減排任務(wù);或過低，根本滿足不了實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的需要。基于總量控制的環(huán)境管理方法，由于缺乏科學(xué)依據(jù)，導(dǎo)致其實(shí)施效果不盡人意。這也是我國(guó)環(huán)境管理過程中存在的困境。

京津冀地區(qū)的環(huán)境管理同樣面臨以上問題，即在三個(gè)不同的行政區(qū)域內(nèi)，如何正確制定污染防治的策略，在很大程度上仍然受到現(xiàn)有法律體系和行政管理體系的約束。北京作為首都，是我國(guó)政治、文化、科技創(chuàng)新和國(guó)際交往中心，對(duì)環(huán)境質(zhì)量具有很高的要求。天津作為全國(guó)先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國(guó)際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)示范區(qū)、改革開放先行區(qū)，具有典型經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境質(zhì)量博弈的城市體系特征。河北省作為全國(guó)現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)試驗(yàn)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)，是整個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)，也是整個(gè)京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境管理的關(guān)鍵區(qū)域，直接關(guān)系到該區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。

京津冀環(huán)境管理政策一體化發(fā)展對(duì)策

自從京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略以來，在環(huán)境協(xié)同治理領(lǐng)域作出了很多嘗試，包括建立區(qū)域內(nèi)各種聯(lián)席會(huì)議制度，區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理的統(tǒng)一規(guī)劃和部署，以及設(shè)立聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍等具體措施。但是，這些措施還是基于分割的行政管理體制，缺乏協(xié)同治理的體制機(jī)制安排和完善的法律體系支持，仍然無法實(shí)現(xiàn)真正的區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理。要解決這些障礙，需要解決兩個(gè)關(guān)鍵問題。第一，協(xié)調(diào)權(quán)益關(guān)系的公平激勵(lì)機(jī)制。現(xiàn)行體系中，河北省的一個(gè)重要任務(wù)是為京津冀地區(qū)提供生態(tài)環(huán)境支持。但是這項(xiàng)任務(wù)需要承擔(dān)很高的成本，在沒有落實(shí)具體的投融資體制機(jī)制前提下，僅依靠行政承諾還無法建立一個(gè)均衡的利益關(guān)系。第二，統(tǒng)一的立法和執(zhí)法體系。我國(guó)對(duì)環(huán)境治理的立法和執(zhí)法仍然是以行政管理體系為基礎(chǔ)，沒有建立獨(dú)立于行政體系之外的立法和執(zhí)法體系。短期內(nèi)也不太可能建立獨(dú)立于行政管理體系的立法和執(zhí)法體系。在這樣的前提下，只能依靠現(xiàn)有的法律體系，通過區(qū)域合作，以建立現(xiàn)有法律體系支持的專項(xiàng)合作協(xié)議形式，對(duì)區(qū)域環(huán)境協(xié)同管理提供法律保障。

設(shè)立京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理基金，完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度和投融資制度。在現(xiàn)有財(cái)政撥款基礎(chǔ)上，建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以“誰受益、誰付費(fèi)”的原則，建立生態(tài)資源保護(hù)和污染排放管理的稅費(fèi)制度，建立區(qū)域性生態(tài)環(huán)境治理的超級(jí)基金，投資于大型生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目。

建立京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃。在獨(dú)立的區(qū)域治理結(jié)構(gòu)和投融資機(jī)制的保障下，對(duì)包括大氣污染防治、水環(huán)境綜合治理等大型生態(tài)環(huán)境問題，制定專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，通過區(qū)域攻關(guān)，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

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（作者簡(jiǎn)介：蔡滿堂，北京大學(xué)首都發(fā)展研究院副院長(zhǎng);何音，中國(guó)民航科學(xué)技術(shù)研究院助理研究員）

責(zé)任編輯 / 沈 ? 聰