從北京節能超市綠色回收試點看我國廢棄電器電子產品回收管理機制改革與探索

文_田暉 亢遠飛

1.中國家電研究院 2.北京節能環保中心

1 研究背景

我國是電器電子產品的生產大國、消費大國，同時也是電器電子產品的廢棄大國。廢棄的電器電子產品不僅含有很多有用的資源，同時也含有對人體和環境有危害的物質，如不妥善回收處理，將帶來重大危害。2009年，國務院發布《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》（以下簡稱《條例》），建立了我國廢棄電器電子產品目錄制度、處理基金制度，以及處理企業資質許可制度。在《條例》的推動下，我國廢棄電器電子產品處理行業得到了快速發展，處理技術、裝備和管理水平有了顯著的提升。然而，我國電器電子產品的回收體系建設遠遠落后于處理行業的發展。目前，我國廢棄電器電子產品的回收仍以個體回收為主，新型的互聯網+回收、社區回收、生產者責任延伸回收模式等雖然紛紛涌現，但尚未成規模。

20世紀90年代，發達國家和地區也面臨廢棄電器電子產品回收處理管理的問題。日本和歐盟相繼通過立法，引入生產者責任延伸制度，確定了生產者、銷售商、消費者，以及政府在廢棄電器電子產品回收處理環節的責任和義務，構建了全新的廢棄電器電子產品回收處理體系。

為了推進我國廢棄電器電子產品新型回收體系建立，構建綠色回收渠道，國家出臺了一系列政策和規范。例如國務院發布的《生產者責任延伸制度推行方案》、國家發展改革委的《循環發展引領行動》、商務部的《關于推進再生資源回收行業轉型升級的意見》，以及北京市發展改革委的《北京市廢棄電器電子產品新型回收利用體系建設試點管理辦法（試行）》等。

與傳統的個體回收模式不同，綠色回收是指依據環保、安全和健康的理念，對廢棄電器電子產品收集和分類，并將不具有再使用價值的產品交售給有資質處理企業進行規范拆解處理的一種活動。綠色回收不僅強調建立高效的回收網絡進行收集和分類，而且關注回收產品的去向，如實現綠色回收渠道的構建，將有助于解決廢棄電器電子產品處理行業的私拆問題，同時也可以規范和引導舊電器電子產品行業，推動行業的可持續發展。

北京作為廢棄電器電子產品新型回收體系構建的試點城市，在廢棄電器電子產品新型回收體系構建方面具有良好的政策基礎和行業優勢。本文基于2014～2018年北京節能超市的綠色回收實踐，尤其是2017年之后開展的一機一碼綠色回收試點工作，結合發達國家和地區廢棄電器電子產品回收處理管理經驗，以綠色回收信息管理為切入點，探討廢棄電器電子產品綠色回收管理機制。

2 發展現狀與面臨的問題

2.1 發展現狀

廢棄電器電子產品具有雙重屬性，它既是固體廢物，也是再生資源。針對廢棄電器電子產品回收的管理，應遵循《固體廢物污染環境防治管理辦法》《循環經濟促進法》《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》，以及商務部的《再生資源回收管理辦法》。其中，《條例》規定：國務院商務主管部門負責廢棄電器電子產品回收的管理工作；國家對廢棄電器電子產品實行多渠道回收和集中處理制度；回收的廢棄電器電子產品應當由有廢棄電器電子產品處理資格的處理企業處理。

我國一直有修舊利廢的傳統。廢棄電器電子產品回收行業經歷了四個發展階段。

第一個階段從20世紀90年代開始到2009年，以個體回收經營者為主回收的模式。回收的廢棄產品一部分進行再使用，一部分在拆解集散地進行拆解處理。

第二階段為2009～2011年，在“家電以舊換新”政策下，形成了以電器電子產品零售商、生產企業和回收企業為主回收的模式。回收的廢棄產品交給指定的拆解企業進行處理，回收商獲得以舊換新的運費補貼。

第三個階段為2012～2016年，“家電以舊換新“政策結束后，《條例》的基金制度實施。隨著運費補貼的結束，個體回收經營者再次成為回收主體的模式。回收的廢棄產品一部分進行再使用，一部分進入有資質的處理企業進行拆解處理，還有一部分進行非法拆解，也稱私拆。

第四階段為2016年至今，在互聯網+技術和綠色發展政策的推動下，互聯網+回收、兩網融合回收、智能社區回收模式的創新回收公司涌現；工信部通過生產者責任延伸試點、構建綠色供應鏈企業示范推動生產者為主導的生產者責任延伸回收模式；北京市發展改革委提出5種廢棄電器電子產品新型回收利用體系構建的模式。在第四階段，廢棄電器電子產品的回收是個體回收經營者與新型回收共存的模式。

2.2 面臨的問題

與歐盟、日本等發達國家及地區相比，我國廢棄電器電子產品回收管理具有較大的差異（表1）。我國廢棄電器電子產品回收的直接責任主體是處理企業，處理企業在市場上購買廢棄產品進行處理，從而獲得處理基金的補貼。生產企業（進口商）通過繳納處理基金來履行回收處理責任，是回收的間接責任主體，生產企業沒有直接回收廢棄產品的責任。同時，與廢棄產品回收密切相關的銷售商、消費者都沒有回收廢棄產品的責任。

表1 廢棄電器電子產品回收管理制度對比分析

而歐盟和日本針對廢棄電器電子產品回收責任主體是多元化的，包括生產企業（進口商）、銷售商、消費者和政府。我國廢棄電器電子產品回收責任都由生產企業（進口商）通過基金來承擔。這也是導致我國廢棄電器電子產品處理基金入不敷出的重要原因。因此，我國廢棄電器電子產品回收面臨的主要問題是沒有與綠色回收體系相應的管理和監督機制。

由于沒有明確的綠色回收管理和監督機制，同時私拆持續存在，導致綠色回收的成本高。同時，一些新型回收模式也并非“綠色”，回收的廢棄產品并沒有全部進入有資質的處理企業進行拆處理。

3 北京節能超市的綠色回收實踐

3.1 節能超市綠色回收模式

2009年北京市啟動節能產品進超市活動（簡稱節能超市）。節能超市以商業企業設立節能產品銷售專區、市財政給予補貼的形式，面向大眾宣傳推廣節能減排產品。2019年，全市30家節能超市（含網店），覆蓋蘇寧、國美、大中等實體銷售企業和蘇寧易購網、國美在線網等電子商務網站企業，所在門店覆蓋全市16區，形成了覆蓋城鄉、線上線下的格局。

從2014年開始，節能超市首次開展綠色回收活動。回收的產品包括飲料瓶、電池和電器電子產品。從2014～2017年，北京節能超市通過門店推廣、社區宣傳、以舊換新補貼和現金券等活動，共回收了10萬余臺廢舊廢棄產品。為了加強綠色回收的管理，2017年，北京節能超市首次建立了廢棄電器電子產品綠色回收“一機一碼”信息管理追溯系統，實現廢棄電器電子產品綠色回收全過程管理和信息追溯，見圖1。

綠色回收一機一碼信息管理追溯系統包括大家電上門回收和小家電超市門店回收兩種模式。針對大家電上門回收的流程：大家電的消費者在綠色回收信息平臺進行回收產品信息登記。回收合作伙伴的回收人員在上門回收時，確認回收產品信息，并在回收產品上張貼二維碼，運輸至中轉站進行暫存，待一定數量后，二次運輸至合作處理伙伴進行拆解處理。處理企業在收到回收產品時，進行信息復核，并在廢棄產品處理后進行報送。成功提交廢棄大家電的消費者可獲得回收補貼，同時回收商也可獲得一定的運費補貼。

針對小家電的超市門店回收流程：小家電的消費者將廢棄小家電自行帶到超市門店進行廢棄產品回收的信息登記。超市門店對回收的廢棄小家電進行暫存，待一定數量后，由回收合作伙伴上門回收和信息登記，并運至中轉站二次暫存；待一定規模后，二次運輸到合作處理企業。處理企業在收到回收產品時，進行信息復核，并在廢棄產品處理后進行報送。成功提交廢棄小家電的消費者可獲得回收補貼。同時，回收商可獲得運費補貼，處理企業可獲得處理補貼。

綠色回收一機一碼信息管理追溯系統從2017年上線后，一直在不斷更新和完善。同時，針對節能超市的銷售人員、回收合作伙伴的回收人員、合作處理企業等舉辦多次培訓和宣傳工作，有效地保證了綠色回收一機一碼信息管理追溯系統的落地，真正實現了廢棄電器電子產品綠色回收的全過程管理，有效避免了廢棄電器電子產品私拆問題和仿冒問題。

3.2 北京節能超市小家電回收探索

目前，國家廢棄電器電子產品處理基金僅對首批目錄產品（電視機、電冰箱、洗衣機、房間空調器和微型計算機）進行補貼。因此，大部分有資質的處理企業僅處理首批目錄產品（也稱大家電）。隨著居民生活水平的提高，小家電的廢棄量顯著提升。為了順應行業的發展，2018年，北京節能超市通過行業調研，在京津冀地區甄選具有小家電處理能力的處理企業，并與之合作，將綠色回收產品范圍擴展到11種產品。2019年，綠色回收產品的范圍擴展到80余種。除四機一腦首批目錄產品以外，節能超市還回收大量的電飯煲、微波爐、DVD機、電風扇、電飯煲、固話機等小家電產品。

同時，為了規范小家電回收的管理，2019年北京節能超市啟動了“廢舊電器電子產品回收分類管理”的研究工作。與大家電不同，小家電種類繁多，更新換代快。除了手機等智能產品，其余小家電的回收價值較低。借鑒發達國家和地區針對小家電分類回收管理的經驗，北京節能超市正在探索有效的小家電回收信息管理模式。北京市針對小家電回收和處理的試點經驗，可以為我國小家電回收處理的管理制度建立提供有效的經驗和借鑒。

3.3 節能超市綠色回收經驗

（1）構建綠色回收管理平臺、信息管理追溯系統是核心

北京節能超市約有30家，每家獨立開展綠色回收工作。北京市發展改革委通過制定綠色回收管理機制、激勵機制、建立綠色回收一機一碼信息管理追溯系統、跟蹤和監管綠色回收的每個環節來推進和監管綠色回收工作。因此，節能超市綠色回收模式的最大特點是通過激勵機制，建立一個第三方綠色回收管理平臺，以信息管理追溯系統為手段，探索、強化綠色回收的全流程監管。

（2）促進行業轉型升級、制定回收合作伙伴機制

目前我國廢棄電器電子產品回收仍以個體回收經營者為主，新型回收模式尚不成規模，急需政策的扶持。北京節能超市利用其自身優勢，積極與新型回收公司合作，并建立合作伙伴制度，不僅引領實體銷售企業逆向回收、優化銷售商回收流程，而且有效地打通了回收產品直接進入處理企業的難題。北京節能超市構建的回收合作伙伴機制促進了廢棄電器電子產品回收行業的轉型升級。

（3）優勢互補、京津冀協同發展

北京是電器電子產品最大的消費城市，因此具有最大的回收市場。然而，北京卻不是電器電子產品最大的處理中心。在廢棄電器電子產品處理環節，河北、天津各有其優勢。在北京節能超市的綠色回收體系構建中，嘗試將廢棄電器電子產品處理的范圍擴展到京津冀地區，不僅順應京津冀協同發展的理念，也是行業優勢互補、可持續發展的模式創新。

（4）節能超市綠色回收的挑戰

從北京節能超市綠色回收實踐的情況來看，由第三方機構搭建電器電子產品銷售、回收和處理的綠色回收信息管理追溯平臺在技術上和管理上是可行的，需要一定的費用支持。費用主要包括信息平臺的建設費用、消費者以舊換新的補貼、回收補貼和處理補貼，以及平臺運營管理費用等。按照節能超市的試點任務目標，該費用在可控的范圍內。然而一旦擴大試點規模，該費用將成倍增加。為了將試點的成果可復制、可推廣，需要建立相應的管理機制，分攤綠色回收和處理的成本。

4 綠色回收管理機制的探索與改革

從發達國家和地區廢棄電器電子產品回收管理制度來看，不論是歐盟，還是日本，雖然都是采用生產者責任延伸制度，但同時也規定了電器電子產品的銷售商、消費者，以及地方政府的回收責任。我國的生產者責任延伸制度最早在電器電子產品行業推行。《條例》規定了回收的廢棄電器電子產品應當由有廢棄電器電子產品處理資格的處理企業處理。但由于缺乏相應的管理細則和罰則，導致私拆問題禁而不止，環境風險巨大。2019年，《固體廢物污染環境防治法》修訂草案中，針對廢棄電器電子產品的回收處理，提出國家建立電器電子等產品的生產者責任延伸制度，卻并沒有明確應建立什么樣的生產者責任延伸制度，相關方的責任如何。

廢棄電器電子產品具有環境性和資源性雙重屬性。如果強調資源性，應采用市場機制進行管理，如目前的管理現狀。如果強調環境性，應建立嚴格的管理機制，明確回收責任主體和監管機制。這些都是需要通過立法和制度建設來實現。目前，《條例》的修訂已在計劃中。如果《條例》修訂中，將廢棄電器電子產品回收責任的相關方都納入管理體系，同時，在基金制度的基礎上，建立生產者責任延伸的激勵機制，這將是我國生產者責任延伸制度建設的一大進步。

同時，北京作為首都，如果在廢棄電器電子產品回收處理管理領域先行立法，構建適合行業發展的生產者責任延伸的回收處理體系，也將為國家層面的制度建議提供經驗。

5 結語

北京節能超市開展的綠色回收實踐雖然在回收數量規模上并不占優勢，但其綠色回收模式和相應的管理機制在全國是具有創新性、開創性的。節能超市的發展離不開政府的支持，同時，北京節能超市的實踐、探索為我國回收管理機制的改革、完善提供了思路、方案和支撐。