全面放開放寬落戶條件城鎮化將如何變局

綜河

國家發改委近日稱，2019年我國將繼續加大戶籍制度改革力度，在此前城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制的基礎上，城區常住人口100萬至300萬的大城市要全面取消落戶限制；城區常住人口300萬至500萬的大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。

國家發改委近日印發的《2019年新型城鎮化建設重點任務》（以下簡稱《任務》）明確，超大特大城市要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。城市政府要探索采取差別化精準化落戶政策，積極推進建檔立卡農村貧困人口落戶。允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶。

落戶放開放寬誰將直接受益

《任務》中，最受關注的是加大戶籍制度改革力度的措施。戶籍制度改革是城鎮化建設的重要內容之一。2014年，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，全面放開建制鎮和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制。如今，城區常住人口300萬以下的全面取消落戶限制、300萬至500萬的大城市全面放開放寬落戶條件，無疑是中國戶籍制度改革史上的一大突破。

記者查閱住建部公布的最新全國城市人口和建設用地統計數據，2017年城區人口超過500萬的城市有上海、北京、深圳、重慶、天津、成都、廣州、南京、武漢等9座，城區人口300萬至500萬的城市有西安、沈陽、哈爾濱、昆明、鄭州、杭州、濟南、青島、大連、長春等10座。這意味著，即使考慮到2017年數據發布至今一些城市城區人口有所增長，全國661座城市中，將有絕大多數城市不再有落戶限制。

“這項政策主要是解決城市存量人口的落戶問題，即幫助那些已在城鎮就業的農業轉移人口落戶城市。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員范毅表示，從現狀來看，流動人口占全國人口的17%～18%，這部分人已經在城市生活，對城市的認同感、歸屬感較強，解決這2億多人的落戶問題，關系到社會穩定和發展。

同時，《任務》提出，城市政府要探索采取差別化精準化落戶政策，積極推進建檔立卡農村貧困人口落戶。專家表示，此舉能幫助那些發展機會缺失的貧困人口融入城市、擺脫貧困；而允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶，則降低了城市落戶門檻，戶籍制度對人口流動的限制作用將大大減輕。

人口流入問題城市競爭加劇

除了對大城市落戶限制的松綁，對于超大特大城市，《任務》也提出，要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。一種觀點預測，這將加劇城市間的競爭，人口大量進入大城市，一些中小城市將面臨人口收縮。

農業農村部農村經濟研究中心研究員廖洪樂表示，大城市和特大城市放開放寬落戶限制，一定程度上會加劇城市間競爭。不僅大城市、特大城市之間會有競爭，大城市與小城鎮之間也會有競爭。

范毅則認為，不同層級城市戶籍制度改變不一定會相互影響，未來不同城市之間的關系還是看經濟發展，落戶放開是給不同層級城市公平發展的機會，而中小城市發展機會不會必然減少。

此前許多省會城市、二線城市“廣栽梧桐引鳳凰”，被媒體稱為“搶人大戰”。在這些城市給出的條件之中，除了“零門檻落戶”，往往還會有各項配套條件。不難發現，人口流動是一個綜合問題，人們選擇在哪類城市落戶前會對成本收益做出預判和評價。正如廖洪樂所說：“那些產業富有活力、就業機會多、公共服務水平高、工作和生活環境優良、自身特色鮮明的城鎮更具競爭力，其人口會呈現凈流入，城鎮會越來越繁榮。反之，城市人口就有可能呈現凈流出態勢，城鎮最終走向衰落。”

對于《任務》首次提出的“收縮型城市”概念，應該怎樣理解呢？范毅認為，目前對收縮型城市的認識存在3個誤區。首先，不能以城市轄區人口減少為標準來判斷城市收縮，應考察城區人口的增減；其次，不能以城市局部區域（如鄉鎮街道）代替城市整體，中心城區的空心化在城市化發展到一定階段確會存在；另外，資源型城市資源枯竭或是產業結構調整出現困難的城市，由于產業空心化造成城市收縮，與戶籍制度關系不大。

廖洪樂表示，城鄉間、城鎮間人口自由流動，會帶動其他生產要素自由流動，最終可能形成充滿活力的城市群或都市圈。

“搶人大戰”多熱門城市各使手段

2019年新年剛過，已有至少16個城市加入“搶人大戰”。

西安，將戶籍門檻一降再降：只要是本科學歷，哪怕100歲了也可以落戶；如果你本人落戶了，你的父母、祖父母、外祖父母統統可以落戶。

成都，高新區繼續出臺政策，送錢、送購房資格等等。

廣州，人才入戶大幅放寬年齡限制，學士、碩士和博士分別再放寬5歲的年齡范圍。

北京，2018年北京發布措施鼓勵海外人才來京發展，作用突出者可獲政府50萬至100萬元的獎勵。不過北京的狀態眾人皆知，當前已處于嚴控人口的階段，2017年常住人口下降2.2萬人，2018年更是繼續下降16.5萬人。

而江西，為進一步方便廣大群眾辦理戶口和居民身份證，省公安廳制定了深化戶政管理“放管服”改革便民利民8項措施。省公安廳相關負責人介紹，此次出臺的8項新政承載著深入推進新型城鎮化建設和戶籍制度改革的使命。新政規定，進一步暢通人才落戶渠道，中專及以上院校畢業生憑學歷證書等材料、技能型人才憑國家承認的專業技術等級證書或職業資格證書等材料可在城鎮落戶，有自有產權住房的在自有產權住房落戶；無自有產權住房的，可選擇在親屬家庭戶、單位集體戶、社區集體戶、人才中心集體戶落戶。

同時，在全省公安戶籍派出所設立社區集體戶，對符合當地落戶政策，居住在租賃房屋或其他無落戶地址的群眾，可在當地公安派出所申請登記社區集體戶。

新政還放寬了人才辦理居住證條件。對符合具有國家承認大專及以上學歷、中級及以上專業技術職稱、高級工及以上職業資格證書、組織人事部門認定的企業急需人才和在當地投資30萬元以上條件之一的流動人口，在居住地申辦居住證不受居住滿6個月條件限制，在辦理居住登記后即可申領居住證。

山東省社會科學院人口研究所所長、研究員崔樹義表示，我國城市戶籍政策出現松動，一方面因為城市化是一個大趨勢，城市規模越大，人口聚集規模越大，規模效益也越大。另一方面，中國人口規模拐點比預計的要提前幾年到來，各大城市的人才爭奪戰已從高層次人才向中層次人才延伸，最終會變成搶奪人口的競爭。

發改委近日印發的《任務》要求城區常住人口300萬～500萬的大城市全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制，成為民眾關注的焦點之一。

據住建部統計，我國城區人口100萬至500萬的城市共有沈陽、大連、長春、哈爾濱等59座城市。這些城市中，不少已經開始了“搶人大戰”，如向高校畢業生等重點人群拋出了“橄欖枝”，出臺了從對大學生畢業后可直接落戶，到給予住房補貼，再到買房、租房給予折扣等政策，降低落戶門檻。

“這些大城市在全面放開放寬落戶條件后，各個城市的搶人大戰或將更加激烈。”牛鳳瑞指出，未來人口向這些城市聚集的速度將進一步加快，人才競爭壓力可能更大。同時，這些城市對農村人口會產生更大的吸引力，從中國整體發展來看，值得期待。

人往哪里流動就刺激哪里的購房需求

落戶帶來人口的流入，人口的流入帶來居住、教育、醫療等各種衣食住行方面的需求。因此，落戶與房地產密切相關。

恒大集團首席經濟學家、研究院院長任澤平在談房地產發展時曾提過一個觀點：“長期看人口，中期看土地，短期看金融。”在他看來，從房地產的供需角度看，人口是需求，土地是供給，金融是杠桿。所以房地產核心就是看人往哪里流動，這個區域土地供給情況，以及金融貨幣杠桿情況。

對于放寬落戶政策，易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進認為，這或將強化各地人才落戶等相關政策，對購房需求等影響比較大。其中，對于500萬人口以下的大城市，要全面放寬落戶政策，并全面取消重點群體落戶政策，這意味著后續類似大中專院校畢業生落戶方面，不僅不會設置障礙，而且還可能會給予各類鼓勵措施，諸如購房和租房補貼等。另外，政策實際上有較大突破的還有超大特大城市，此類城市過去落戶政策比較緊，現在有所調整，明確了要把社保和居住證等作為落戶的主要因素，這樣是有助于一些工作時間長、有比較穩定就業機會群體的人落戶，這也體現了公平性。

在同策研究院總監張宏偉看來，落戶新政主要是針對中小城市，對其人口導入有一定的作用。在他看來，目前這些城市的房地產仍存在去庫存壓力，通過人口導入，能夠刺激購房需求有利去庫存，放開落戶政策，有利于已經在城市生活的群體獲得城市的公共資源。對于房地產市場來說，也有了穩定的市場需求。

但一位不愿具名的房企高管也給出了不同看法：“落戶新政對于推動城鎮化進程，有一定的作用，但不能估計過高。因為政策主要還是推動農村人口進城落戶，隨著農村土地制度改革和農村土地確權，越來越多的農村人，不想放棄農村的土地和房產權益，進城而不一定落戶。因而對于樓市不會有太明顯的影響。”

大勢所趨城市落戶條件或將繼續放開放寬

放開放寬城市落戶政策不僅是今年的“任務”，也是未來的一種趨勢。原因是，其一，穩增長需要落戶政策先行。城市經濟可持續增長需要合理的城鎮化率，目前，我國城鎮化率不僅總體不高，而且存在“偽城鎮化率”，致使經濟增長缺乏穩定基礎。

到2017年，我國城鎮常住人口81347.48萬人，城鎮化率為58.52%，而發達國家的城鎮化率在80%左右，相較之下，我國城鎮化還有很大發展空間。就“58.52%”而言，由于把非戶籍人口也計算在內，“含金量”并不高，這不僅影響城市經濟可持續增長，也影響國家經濟可持續增長。所以說，未來很有可能繼續放開、放寬城市落實政策。

其二，城市人口結構合理化需要落戶政策助力。我國老齡化程度不斷加劇，同時人口增長率呈下降趨勢（如去年出生人口和出生率比2017年有所下降）。這意味著我國人口結構日趨不合理，城市可能更為明顯，因為城市生育養育成本較高，影響出生率，而且城市老年人口增長也快，這就會影響城市的人口結構。

只有讓城市放寬落戶政策，更多年輕人才愿意長期留在城市生活，才有望改變城市人口結構。由于實現人口結構合理化需要漫長的過程，這個目標也不容易實現，所以，恐怕以后還會繼續放寬城市落戶政策以改變人口結構。

其三，自由遷徙也是一種趨勢。由于種種原因，我國通過戶籍制度對人口進行管理和調控，對人口自由遷徙進行了適當限制。隨著城市公共服務能力和公共資源不斷增加，城鄉差距不斷縮小，以及人們越來越理性，未來人口自由遷徙的空間會越來越大，這是值得期待的變化。

由于眼下城市與城市、城市與鄉村發展差距較大，所以，所有城市全面放開落戶政策的條件還不成熟。比如北上廣深，由于公共資源、商業資源多，對人口吸附力較強，但卻無法承載過多人口，只能在管制中逐步放寬。《任務》提出，超大特大城市要大幅增加落戶規模、精簡積分項目，這也是今年放寬落戶條件的信號。

（據人民網、新華網、《中國青年報》、新浪網等）