關于進一步完善南水北調（中線）生態補償機制的幾點建議

黎祖交

我和南水北調（中線）有一個很深的緣分。2014年ll月，我去河南省南陽市進行課題調研期間，就曾在南陽市生態文明研究與促進會會長、南陽市人大原副主任王清選同志的陪同下，到過丹江口庫區周邊的十堰市和丹江口市等一些地方。那次調研后，我和王清選同志一起商量，曾先后形成《關于從國家戰略層面構建環丹江口生態經濟區的建議》和《關于從國家戰略層面構建漢江生態經濟帶的建議》兩個建議文稿。其中第一個建議在2015年3月的全國兩會上由兩會代表改寫成提案，后在2016年12月7日的《大河報》發表;第二個建議在2016年ll月第二屆漢江流域大學聯盟書記校長論壇暨第三屆漢江論壇上作了主旨發言，后發表在2017年3月送交全國兩會代表參閱的《綠色中國》雜志。令人高興的是，去年10月8日國務院已經對國家發展改革委《關于報送漢江生態經濟帶發展規劃（送審稿）的請示》做出正式批復。我相信，以此次國務院的批復為新的起點，漢江生態經濟帶的發展必將邁上一個全新的階段。在這樣一個大的歷史背景下，進一步完善南水北調（中線）生態補償機制，其意義顯得更加重要和適時。為此，特提出以下幾點建議。

建議之一：要全面準確理解“生態補償”的含義。

我之所以特別強調這一點，是因為：生態補償機制雖然在我國已經探索、實行多年，但是由于種種原因，人們對“生態補償”的理解并不完全一致。譬如，從生態補償所針對的領域來說，就有人只強調環境保護，而忽視生態系統的保護修復和資源節約，也有人只強調生態建設（包括生態保護和修復），而忽視環境保護和資源節約;從生態補償的原則來說，就通常表述為“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”，而將“誰保護、誰獲補，誰受損、誰獲賠”排除在外;從補償對象來說，就有人只強調對生態環境保護者的補償，而忽視對因保護生態環境而影響發展的受損者的補償;……如此等等。這些問題不解決，我們所說的“南水北調生態補償機制”，就會走樣。

那么，我們應該如何全面理解“生態補償”的含義呢？

在我看來，全面理解“生態補償”的含義至少要把握以下幾點：

一是明確生態補償的定義。這就是：生態補償是以保護生態環境、促進人與自然和諧共生為目的，以生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本為依據，綜合運用政府和市場手段，調整生態環境保護相關各方利益關系的一種制度安排。

二是懂得生態補償的三要素。這就是：1、生態補償的提供方（指的是生態系統服務受益者，包括因破壞生態環境而受益者）;2、生態補償的獲得方（指的是生態系統服務提供者，包括生態環境保護者和因保護生態環境而受損者）;3、生態補償的內容（主要指經濟補償）。其中，生態補償的獲得方（保護者、受損者）和生態補償的提供方（受益者、破壞者）還可分為個人、群體、區域、國家四個不同層面;生態補償的內容還可分為補償范圍、補償標準、補償手段和補償政策、補償立法等。

三是知曉生態補償針對的重點領域。這就是：生態建設（包括生態系統保護和修復）、環境保護（包括污染防治）、資源節約（包括新能源開發）。三大領域缺一不可。其中，生態系統的保護和修復更具本源性和基礎性。

四是把握生態補償的基本原則。這就是：生態損害者賠償、受益者付費，保護者和受損者得到合理補償。說得再明白一點，就是：誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費，誰保護、誰獲補，誰受損、誰獲賠。

五是了解生態補償的依據。這就是：生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本。

六是明白生態補償的手段。包括：政府手段和市場手段。

總起來說，生態補償就是生態系統服務的受益者對生態系統服務的提供者（包括受損者）的一種經濟補償，其實質是通過調節生態系統服務的提供者（包括受損者）與受益者（包括破壞者）之間的利益關系，增強生態產品的生產能力，提升生態系統的質量和穩定性，確保生態系統服務的提供者和受益者可持續受益。

具體來說，生態補償至少包括以下六層含義：

一是對遭受破壞的生態環境本身的補償，如林地占用的“占補平衡”，森林采伐的“采育平衡”;

二是對生態環境和自然資源的破壞者征收補償費，如“誰破壞誰付費…‘誰污染誰付費…‘誰浪費誰付費”;

三是對保護生態環境和節約資源的行為予以補償，相當于績效獎勵，如河流下游對上游的補償;

四是對為保護生態環境而放棄或影響發展機會的行為予以補償，相當于經濟賠償，如東部經濟發達地區對西部重要生態功能區的補償;

五是對具有重大生態價值的生態功能區和自然保護地等特定區域進行保護性投入，如國家公園建設、自然保護區建設的投入;

六是對具有重大生態價值的瀕危珍稀野生動植物、自然遺產等特定對象進行保護性投入，如對大熊貓保護、紅樹林保護的投入。

建議之二：要堅持以綠水青山就是金山銀山的理念為指導。

思想是行動的先導，有什么樣的指導思想，就有什么樣的行動。既然生態補償機制的目的是保護生態環境、促進人與自然和諧共生，這就決定了我們在進一步完善生態補償機制過程中，必須把出發點和落腳點放在不斷增強生態產品的生產能力、持續提升生態系統的質量和穩定性、確保生態系統服務的提供者和受益者可持續受益上。而要做到這一點，關鍵就在于要正確認識和處理生態環境保護與經濟社會發展的關系。

而這也就決定了我們必須以綠水青山就是金山銀山的理念作為生態補償的指導原則。這是因為，綠水青山就是金山銀山的理念所蘊含和展現的就是正確處理生態環境保護和經濟社會發展關系的思想精髓和最高境界。

正是綠水青山就是金山銀山的理念告訴我們：良好的生態環境是人和社會持續發展的根基，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力;良好的生態環境本身就是生態財富，還是經濟財富和社會財富，是民生福祉的源泉，而且良好的生態環境在一定的條件下還可以源源不斷地轉化為現實的經濟財富和民生福祉。

一句話，正是綠水青山就是金山銀山的理念為我們正確處理生態環境保護與經濟社會發展的關系指明了方向，也為我們建立健全南水北調（中線）生態補償機制指明了方向。

實踐已經并將繼續證明，只有堅持以綠水青山就是金山銀山的理念為指導，我們才會懂得：生態補償的實質是什么？南水北調（中線）生態補償針對的領域和對象又是什么？為什么要對其實行生態補償？其補償的依據和標準是什么？補償的路徑和著力點在哪里？……如此等等。而在我看來，迄今為止這些問題并沒有得到徹底的解決。其主要表現是對生態系統的重要性和生態系統退化的嚴重性還缺乏深刻的認識，在對資源、環境與生態系統關系的認識上只重視資源，不重視環境和生態系統，或者只重視資源、環境，不重視生態系統，不懂得資源和環境的源頭都在于生態系統。譬如：

在對水資源、水環境相水生態關系的認識上，只重視水資源，不重視水環境，更不重視水生態，不懂得離開了水生態（這里主要指淡水生態系統），無論是作為資源的水，還是作為環境的水，都將成為死水和無源之水。

在對綠水與青山關系的認識上，拋開青山講綠水，或者只重視綠水，不重視青山，不懂得“水的命脈在山”，“山水林田湖草是生命共同體”。

……如此等等。其根子就在于對綠水青山就是金山銀山的理念缺乏深刻的認識。如果堅持以綠水青山就是金山銀山的理念為指導，就不會出現這種情況。

建議之三：要科學界定南水北調（中線）

生態補償的區域和對象范圍。

首先，從補償區域的角度講，就是要科學界定提供南水北調（中線）生態系統服務的區域范圍，切實做到哪里提供、就補償那里，哪里做出貢獻、就補償那里。其中不僅應包括直接提供生態系統服務的區域，還應包括間接提供生態系統服務的區域，如遭受損失的區域等。

就直接提供生態系統服務的地區而言，不僅應包括丹江口庫區范圍，還應包括庫區上游水源區和相關生態功能區，包括陜西、湖北、河南三省的相關地區;

就間接提供生態系統服務的區域（包括遭受損失的地區）而言，不僅應包括環丹江口庫區及庫區以上生態系統服務提供區域的相關地區，還應包括丹江口庫區以下的受損區域，以及南水北調（中線）工程沿線的受損區域。

值得注意的是，有資料顯示，過去有關部門在制定南水北調（中線）相關區域發展規劃時僅僅將其生態系統服務限定于“向京津冀供水”，并將其生態補償的區域范圍限定于“環丹江口庫區”，我認為這是遠遠不夠的。現在國務院既然已經批復同意國家發改委報送的《漢江生態經濟帶發展規劃》，就應該將其確定的漢江生態經濟帶的規劃范圍（即陜西省漢中市、安康市、商洛市全境，河南省南陽市全境及洛陽市、三門峽市、駐馬店市的部分地區，湖北省十堰市、神農架林區、襄陽市、荊門市、天門市、潛江市、仙桃市全境及隨州市、孝感市、武漢市的部分地區）都確定為實施南水北調（中線）生態補償的區域。

其次，從補償對象的角度講，就是要科學界定南水北調（中線）生態系統服務提供者和受損者的對象范圍，切實做到“誰提供、就補償誰，誰受損、就賠償誰”。

目前，從漢江生態經濟帶的實際出發，建議南水北調（中線）生態補償的重點對象至少包括以下6個方面：

一是以國家公園為代表的各類自然保護地的管理機構和從業人員;

二是國家級、省級重要生態功能區的管理機構和從業人員;

三是實施生態系統保護和修復工程的管理機構和從業人員;

四是各類礦山保護和修復的實施單位和從業人員;

五是全漢江流域水生態環境保護的管理機構和從業人員;

六是因南水北調（中線）工程實施而影響發展或失去發展機會的特定行業（包括部分礦業、農業、漁業、水產養殖業等）和從業人員。

建議之四：要切實提高南水北調（中線）

生態系統服務受益者和生態環境

破壞者履行生態補償的責任感。

實踐證明，生態補償機制能否有效實行，關鍵在于生態補償主體，即生態系統服務受益者和生態環境破壞者的認識和態度。如果他們的認識不到位、態度不積極，生態補償就無法落到實處。南水北調（中線）的生態補償也是如此。為此，我建議：

首先，要明確列出南水北調（中線）生態系統服務的受益者和生態環境破壞者的主體清單。其中至少應該包括：

1、南水北調（中線）工程的直接受益者;

2、南水北調（中線）工程的間接受益者;

3、全漢江流域生態系統的破壞者;

4、國家相關部門和相關區域的地方政府。

第二，要采取有效措施對南水北調（中線）生態系統服務的受益者和生態環境破壞者進行“生態保護者與受益者權利義務教育”，努力提高他們踐行綠水青山就是金山銀山理念、自覺承擔生態補償的責任感。

第三，要從實際出發，依據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，有針對性地研究制定具有剛性約束力的生態補償標準及相關規定，為落實“受益者付費”“破壞者賠償”提供制度性保障。對于積極主動提供生態補償取得良好效果的單位和責任人要給予鼓勵，對于破壞生態環境卻拒不履行賠償責任的單位和責任人，要嚴格追責。

建議之五：要進一步加大南水北調（中線）

生態補償的工作力度。

為推動南水北調（中線）工程的順利開展和促進工程區經濟社會發展.國家有關方面已經陸續建立起一整套生態補償運行機制，并收到較好的效果，也逐漸暴露出其補償范圍偏窄、補償標準偏低、補償渠道單一、基礎建設沒有跟上、執行力度不夠、生態補償不到位等問題，亟需進一步完善。為此，建議：

1、依據國務院批復同意的漢江生態經濟帶涵蓋范圍，認真研究擴大南水北調（中線）生態補償的區域相對象范圍;

2、隨著生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本的提高，相應提高或建立南水北調（中線）生態補償標準，包括：漢江流域重點水源涵養及保護補償標準、國家生態功能區建設補償標準、國家公園等自然保護地補償標準、天然公益林保護補償標準、退耕還林補償標準、人工造林補償標準、礦山修復補償標準、碳排放補償標準，等。

3、進一步拓寬南水北調（中線）生態補償渠道，切實改變目前以資金補償為主和以政府補償為主的狀況，努力拓寬對口支援、產業轉移、人才培訓、共建產業園區等多種渠道，積極探索建立生態稅費制度和市場交易模式。

4、建立南水北調（中線）生態補償協調機制，包括：國家相關部門的部際協調機制、漢江生態經濟帶政府間的區域聯動機制、京津冀地區與漢江生態經濟帶地區間的對口協作機制。

5、加強基礎建設。一是要加強生態補償的基礎理論研究，為建立健全生態補償機制提供科學依據和理論支撐;二是要努力提高生態保護和修復、環境污染防治、資源節約（包括新能源開發利用）的技術創新能力，為增強生態產品生產能力、提升生態系統質量和穩定性提供技術支撐;三是要加強生態補償的政策研究和立法工作，努力規范生態補償的政策舉措和法制建設，為建立健全生態補償機制提供堅強有力的政策和法律保障。

建議之六：要著力探索扶持生態產業發展的補償機制。

生態補償不僅要輸血，更要造血。就是要樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，立足當地實際，大力發展生態產業，努力將生態優勢轉化為經濟優勢，逐步實現生態補償機制的效益最大化。

這里說的“當地實際”，最重要的是三點：一是國務院批復同意賦予漢江生態經濟帶的“國家戰略水資源保障區、內河流域保護開發示范區、中西部聯動發展試驗區、長江流域綠色發展先行區”的戰略定位和“以丹江口水庫大壩為界，壩～}：壩下雙發展”的空間布局;二是漢江生態經濟帶地處我國南北植物區系的過渡帶和東西植物區系的交匯區域，生態系統獨具特色，自然資源豐富，自然景觀獨特，人文底蘊深厚，特色生態農業和生態林業優勢突出，工業具有一定基礎，旅游業特色鮮明，基礎設施初具規模;三是目前漢江生態經濟帶面臨生態環境保護形勢嚴峻、經濟轉型任重道遠、區域發展不平衡問題突出、經濟社會發展總體水平較低。

據此，根據“生態與民生兼顧”、“生態環境保護與經濟社會發展共贏”、“生態補償與百姓致富有機結合”的原則，建議在進一步完善南水北調（中線）生態補償機制過程中切實把工作的重點放在扶持下列漢江生態經濟帶生態產業的發展上：

1、生態水利與資源水利業;2、生態漁業;3、生態農業;4、生態林業;5、生態旅游;6、綠色工業與制造業;7、綠色食品加工業;8、綠色醫療與藥品制造業;9、綠色環保產業;10、綠色交通運輸業;ll、綠色建筑與建材業;12、綠色能源業;13、綠色礦業;14、綠色科技產業;15、綠色金融業;16、文化產業;17、互聯網信息服務業;18、綠色物流業;19、綠色商貿業;20、綠色休閑與養生業。

可以相信，隨著這些生態產業的逐步發展，南水北調（中線）生態補償機制的經濟效益、社會效益和生態效益都將得到一個很大的提升，漢江生態經濟帶經濟社會的大發展和人民生活水平的不斷提高將前景可期。