應急處置行動中清防污費用與救助費用的劃分

許光玉 韓 克

一、引言

船舶發生海難事故，遭遇船貨海損風險，又有污染損害或污染威脅時，海事主管機關為保護海洋環境，組織采取各種應急處置措施，包括救助、清污作業，相應成立救助法律關系、油污損害賠償法律關系。有學者認為，按照《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》（以下簡稱《油污司法解釋》）第十一條的規定，應依據措施的作業目的來確定是成立救助還是成立清污。甚至司法實踐中還出現了救助作業反被認定為清污作業的案例，如“達飛佛羅里達”輪碰撞溢油污染案中，救助單位根據海事局指示采取救助措施防止船舶斷裂，同時避免船載燃油因船舶斷裂而進一步泄漏。然而，法院卻以整個應急行動的目的系防止和消除污染為由，將所有作業認定為清防污措施，相關費用被認定為清污費，引起不小爭議。鑒于此，有必要對《油污司法解釋》第十一條規定的理解和適用進行研究和探討。

二、《油污司法解釋》第十一條規定的淵源

船舶擱淺、沉沒、碰撞等海難事故往往伴隨著船舶溢油或者構成污染威脅等情況的發生。海事主管機關組織應急處置，采取救助措施、清防污措施，通常同時具有施救船、貨、財產，防止和減輕油污損害的雙重目的和效果，形成救助法律關系和油污損害賠償法律關系。相關費用歸屬為救助措施費用還是預防措施費用，在法律適用、支付主體、賠償保障等方面均有所不同，因此，實務中如何正確劃分救助措施費用與預防措施費用，常成為爭議的焦點。

我國《油污司法解釋》第十一條規定：“對遇險船舶實施防污措施，作業開始時的主要目的僅是為防止、減輕油污損害的，所發生的費用應認定為預防措施費用。作業具有救助遇險船舶、其他財產和防止、減輕油污損害的雙重目的，應根據目的的主次比例合理劃分預防措施費用與救助措施費用；無合理依據區分主次目的的，相關費用應平均分攤。但污染危險消除后發生的費用不應列為預防措施費用。”簡而言之，船舶油污事故中劃分救助措施費用與預防措施費用的依據是作業目的。

可以看出，《油污司法解釋》的上述規定實際借鑒于國際油污損害賠償基金（The International Oil Pollution Compensation Funds，以下簡稱國際油污基金）的《索賠手冊》（Claims Manual），最高人民法院法官在關于《油污司法解釋》理解和適用的文章中也有所提及。①“《規定》借鑒1992年國際油污基金組織的《索賠手冊》（2005年4月版）及其國際賠償實踐，規定了劃分救助措施費用與預防措施費用的‘初始目的（Primary Purpose）’和‘雙重目的（Dual Purpose）’標準……國際油污賠償基金在適用油污責任公約和油污基金公約處理救助措施費用賠償的實踐中，逐漸形成了上述劃分標準，《規定》予以合理吸收。”劉壽杰，余曉漢.《關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》的理解與適用。人民司法，2011（17）：30-40。《索賠手冊》3.1.15規定：“在某些情況下，救助作業可能含有預防措施的成分。如果這些作業的初始目的（Primary Purpose）是防止污染損害，產生的費用原則上可根據1992年公約獲得賠償。但如果救助作業另有目的，比如救助船舶和/或貨物，公約對此產生的費用不予賠償。如從事的活動具有防止污染、救助船舶和/或貨物的雙重目的（Dual Purpose），而作業的初始目的又不能確定，由此產生的費用將在預防措施與救助作業之間按比例劃定。評估與救助有關的預防措施費用的索賠請求時，不以確定救助報酬所適用的標準為依據，而是僅限于作業產生的費用，并包括合理的盈利部分。”

上述“初始目的原則（Primary Purpose Test）”和“雙重目的原則（Dual Purpose Test）”，是國際油污基金處理救助措施費用索賠的基本原則。我國《油污司法解釋》借鑒了該原則，故有必要具體了解這套原則是如何形成的，國際油污基金在相關案例中又是如何適用的，以幫助正確理解其制定背景和原因。下文將對這一原則的確立和發展過程進行梳理和回顧。

三、國際油污基金關于救助費用與預防措施費用劃分原則的確立與發展

為更清楚地了解國際油污基金劃分救助作業費用和預防措施費用的原則和標準，我們查閱了國際油污基金網站1979年至今的文件檔案。就該問題，國際油污基金會議上的討論過程大致如下：

（一）背景

1985年3月21日，裝載8萬多噸原油的“Patmos”輪在意大利水域與另一艘油輪發生碰撞，碰撞后船舶失火，船員棄船，約700噸原油泄漏。根據港口方要求，對船舶采取了滅火、拖帶、卸油等作業，并對污染海域及岸線進行了清理。該輪船東及保賠協會申請設立責任限制基金570萬英鎊，而登記基金的債權達3 300萬英鎊，其中涉及與救助有關的費用1 700萬英鎊。問題就此提出，與船舶救助有關的措施所產生的費用是否屬于《國際油污損害民事責任公約》（以下簡稱CLC公約）、《設立國際油污損害賠償基金國際公約》（以下簡稱FUND公約）規定下的“污染損害（Pollution Damage）”，或在多大程度上屬于“預防措施（Preventive Measures）”。

經過較長時間思索和研究，國際油污基金秘書長在1986年第16屆基金執委會會議上提出：救助與清污之間的關系，在CLC公約制定過程中未能涉及。但應注意到，CLC公約與FUND公約所形成的制度之所以被建立，是為了對無法通過其他途徑獲得足額賠償的受害人提供賠償。如果救助措施費用總體上被接受為“預防措施”費用，這就意味著在許多案件中的很大一部分款項將被用于賠付救助作業。如果CLC公約下的款項不足以支付所有索賠人，那些遭受損害的第三方將與救助人競爭有限的賠償款。由此，國際油污基金對這類索賠采取限制性策略的總體思路被確立下來。②國際油污基金，Information on and Approval of Settlement of Claims（Patmos Incident），FUND/EXC.16/4，1986，段落2.9-2.18。

（二）“初始目的原則”“雙重目的原則”的提出

1.初始目的原則

在“Patmos”案中，國際油污基金執行委員會在考慮救助措施與CLC公約定義的預防措施之間的關系后，得出如下意見：只有當初始目的是防止污染損害時，該作業才被認為是預防措施；如果有其他目的，如施救遇險船舶或貨物，則不在定義范圍之內，也就不予賠償。同時指出，對于初始目的是防止污染的措施，其賠償評估不應基于適用于救助報酬的核定原則，而應僅限于費用（包括合理利潤）。根據由此確立的這個“初始目的原則”，國際油污基金認為，對“Patmos”輪所實施的滅火、拖帶等措施初始目的是施救“Patmos”輪和船上貨物，不屬于CLC公約定義下的“預防措施”，因此基金不予賠付。

該“初始目的原則”隨后在“Rio Orinoco”案的關于清除擱淺油輪和船上貨物而提起的索賠中亦得到適用。①國際油污基金，Admissibility of Claims Relating to Salvage Operations and Similar Activities，71FUND/EXC. 52/9，1997，段落2.2-2.3。

2.雙重目的原則

在處理“Agip Abruzzo”案時，考慮到具體案情，國際油污基金認為，某些作業既為了防止污染，又為了救助船貨，但無法確定該作業的初始目的，因此在防污染費用和其他作業費用之間按比例分攤。

隨后在“Portfield”案中，救助作業的索賠人提出，如果他的唯一目的是救助油輪，而不考慮進一步污染風險的話，他可以選擇一種既快捷、又省錢的作業方法。國際油污基金接受了索賠人的意見，認可其作業具有雙重目的（Dual Purpose），將整個費用在救助措施費用和預防措施費用之間進行分攤，其中2/3被作為預防措施費用進行了賠付。②國際油污基金，Admissibility of Claims Relating to Salvage Operations and Similar Activities， 71FUND/EXC. 52/9，1997，段落2.4-2.5。

（三）關于“初始目的原則”“雙重目的原則”的討論和發展

進入1990年前后，國際海事組織（IMO）制定并通過了《1989年救助公約》，實務中根據公約新增了救助人環保義務條款的LOF（1990版）也逐步被啟用。在連續發生的“Aegean Sea”“Braer”“Sea Prince”“Sea Empress”等幾起重大油輪污染事故中，船東及保賠協會在向救助人支付救助款項后，紛紛向國際油污基金提出索賠。在新的救助公約背景下，如何重新看待救助與清污的關系，船東及保賠協會對國際油污基金所采用的“初始目的原則”“雙重目的原則”這一限制性的理賠策略提出了質疑。

1.船東及保賠協會的意見

船東及保賠協會的意見主要有三個方面：

①他們支付給救助人的款項，包含了救助人采取的防止或減輕污染損害措施的合理費用，因此這些款項應屬于CLC/FUND公約下可予賠償的預防措施費用。

②他們按照救助合同支付的款項，與按照清污合同支付的款項一樣，同屬于CLC公約規定的船東為消除污染損害而支出的費用，這些費用構成他們所采取措施的成本。

③如果救助合同并入了《1989年救助公約》第13、14條規定，則這類案件不再適用“初始目的原則”和“雙重目的原則”，并建議將公約第13條下確定的救助報酬認定為救助費用、第14條下確定的特別補償認定為預防措施費用。理由是，公約第13條規定的救助報酬主要與保護財產有關，可不作為預防措施費用，但第14條規定的特別補償是針對構成污染損害危險的事故而產生，應視作防污染的預防措施費用。③國際油污基金，Admissibility of Claims Relating to Salvage Operations and Similar Activities，71FUND/EXC. 52/9，1997，段落4.1-4.10。

2.國際油污基金的決議

針對船東及保賠協會的意見，國際油污基金決議要點歸納如下：

①《1989年救助公約》生效且公約相關條款并入到救助合同后，確有必要對相關問題重新審視，但“初始目的原則”和“雙重目的原則”已被證明是實用且可行的。

②因救助合同而產生的索賠與因清防污合同而產生的索賠，兩者有重大差異。對于清防污合同而言，需要賠付的費用包含作業成本及正常水平的商業利潤，且僅與合同涵蓋的作業有關。而對于救助，為鼓勵救助人，除考慮本次救助作業外，那些救助不成功而無法獲賠的救助作業也將考慮在內，因此給予額外補償，但這些額外補償不屬于CLC/FUND公約的賠償范圍。

③救助作業通常以財產救助為主要目的，《1989年救助公約》第13條的救助報酬、第14條的特別補償并不必然屬于CLC/FUND公約下可予賠償的預防措施費用。①國際油污基金，Admissibility of Claims Relating to Salvage Operations and Similar Activities，71FUND/EXC. 52/9，1997，段落5.1-5.9。

此后，國際油污基金在1997年專門針對救助費用的一份決議中指出，應針對每個案子中各項措施的具體情況進行具體分析，合理適用“初始目的原則”和“雙重目的原則”。②國際油污基金，Record of Decision of the Fifty-second Session of the Executive Committee，71FUND/EXC.52 /11，1997，段落4.4。

進入2000年，國際油污基金啟動對國際賠償機制的評估計劃，英國代表團在其建議書中再次提及救助作業費用賠償問題，認為：鑒于壓倒一切的公共利益的原因，各國為控制和減輕污染風險而介入救助作業，并不是為了救助財產，因此“初始目的原則”實際已無意義；如果一項措施的目的之一是污染預防，就應被視為CLC/FUND公約下的預防措施，整個作業的合理費用就應得到CLC/FUND公約的賠償。③國際油污基金，Review of the International Compensation Regime，92FUND/WGR.3/2/3，2000，段落2.1.6。但該建議顯然未被國際油污基金所采納，2016年國際油污基金推出的新版《索賠手冊》及《清污及預防措施索賠指南》中關于預防措施費用與救助作業費用的劃分標準仍沿用了原有表述。

（四）評述

綜合以上對國際油污基金、船東及保賠協會之間相關討論的回顧，可以看出，國際油污基金的總體意見是對救助作業費用采取限制性理賠策略，強調救助合同通常以財產救助為初始目的，并非為了防止污染。雖然船東及保賠協會一直希望將救助作業費用納入CLC/FUND公約下預防措施費用的賠償范疇，但國際油污基金在“初始目的原則”“雙重目的原則”的基礎上結合每案不同情況個別處理的理賠策略，至今尚未有變化。

從某種角度上說，可以認為“初始目的原則”“雙重目的原則”本就是國際油污基金為了限制賠付救助作業費用，甚至是盡可能將救助作業費用排除在CLC/FUND公約下預防措施費用范疇之外的策略。畢竟，救助作業已有較成熟的法律救濟制度，救助酬勞通過救助合同都能得到很好的解決。在救助法律關系下，救助人可根據《1989年救助公約》第13條規定主張的救助報酬，或根據第14條規定主張的特別補償，往往要高于在CLC/FUND公約賠償體系下償付的基本費用，而且還不占用油污基金份額，不會損害污染受害人的利益。總之，對救助和清污分而治之，實際上是國際油污基金的基本處理思路。

四、如何正確理解和適用《油污司法解釋》第十一條規定

通過研究國際油污基金關于“初始目的原則”“雙重目的原則”的發展過程，以及對救助作業費用理賠策略的分析，對于《油污司法解釋》第十一條規定可得出以下結論：

（一）“初始目的原則”“雙重目的原則”不是認定救助、清污法律關系的標準

國際油污基金提出的“初始目的原則”“雙重目的原則”，是為了審核救助作業費用是否屬于CLC/FUND公約定義下的預防措施費用范疇，這樣的劃分并不改變救助作業原有的法律性質。救助作為一項古老的法律制度，自有一套成熟的法律體系。根據《1989年救助公約》及《海商法》的規定，構成救助的條件有三：船舶和其他財產遭遇危險、發生在海上或者與海相通的可航水域、救助人實施了救助行為。這三個條件具備，即成立救助法律關系。救助是否成立，與前述船舶油污損害賠償制度所使用的“初始目的原則”“雙重目的原則”并無直接關系。如簡單僅以作業目的來認定是否構成救助，顯然是錯誤的。尤其在《1989年救助公約》背景下，環境保護是救助人必須考慮的因素，財產救助同時必須采取必要且合理的預防和減少污染損害的措施。況且，對于根據《1989年救助公約》第九條為公共環境利益而主動介入救助行動的沿海國當局政府，其財產救助行為本身含有防止船舶受損而造成海洋環境污染的目的，以此為目的所采取的救助行為，根據公約規定，并不影響救助方在救助公約下享有救助款項的權利。

前述“初始目的原則”“雙重目的原則”往往是在救助法律關系已經確立，由于被救助船方、貨主破產等原因導致救助人無法獲得救助款項或者獲償不足，以及船東及保賠協會支付救助款項后向國際油污基金追償時才啟用，作為審核如何將救助款項中涉及預防措施的費用并入CLC/FUND公約下加以賠償的考量標準。因此，《油污司法解釋》第十一條引入這兩項原則，自然亦不是為了界定救助、清污法律關系，只有在救助人的救助款項無法獲償或者獲償不足，也無其他救濟途徑的情況下方能適用，將救助作業中產生的預防措施費用視為清防污性質，并向污染肇事方及其保險人等主張。而且，如果索賠人在救助法律關系中請求救助款項，應直接適用救助法律制度，而不再適用《油污司法解釋》第十一條。

（二）適用兩項原則時應具體分析每項救助措施是否具有防污染的作業目的，而不僅僅考量整個行動的目的

正如“Patoms”案法官所言，救助行動一定是以財產救助為目的的。如以整體行動的目的來套用前述原則，財產救助行動無一會被認定為預防措施，除非是港口當局組織的含有環境救助目的的財產救助行動。在“Patmos”案中，國際油污基金在理賠時，對每項措施實施當時是否存在真正的污染風險進行了審查，并根據“初始目的原則”就各項措施逐一與檢驗人員進行討論，最終認為在一定時間點之后的措施不再有防污染的目的。①國際油污基金，Information on and Approval of Settlement of Claims （Patmos Incident），FUND/EXC.16/4，1986，段落2.16。可見，根據每項措施的作業目的進行逐一評估審核，才是對這兩項原則的正確適用，而不是以整個應急行動的目的為評判標準。

（三）“初始目的原則”“雙重目的原則”是國際油污基金理賠救助費用索賠的內部標準，并非公約的強制性規定，其在各國的具體適用效果有待實踐檢驗

“初始目的原則”“雙重目的原則”規定在國際油污基金的《索賠手冊》中。《索賠手冊》是國際油污基金處理索賠案件的準則，也是基金在處理每個案子過程中形成的經驗、標準的總結，但它并不具有公約的法律效力。《索賠手冊》序言中指出，“索賠手冊是關于如何向1992年基金提出污染損害索賠的實用指南，本手冊根據《1992年國際油污損害民事責任公約》和《1992年設立國際油污損害賠償基金國際公約》的規定編制而成……本手冊不涉及法律細節問題，也不應該被視作對相關公約的權威性解釋。”因此，“初始目的原則”“雙重目的原則”并非公約的強制性規定。而且，國際油污基金也提出，應針對每個案子中各項措施的具體情況進行具體分析，合理適用“初始目的原則”和“雙重目的原則”。在作業具有救助船、貨、財產，防止污染的雙重目的，需按比例劃分救助作業與預防措施費用時，如何確定兩種目的主次比例，比例各為多少，核定依據是什么，國際油污基金并未明確。由上可知，國際油污基金認為這兩項原則雖有成效，但并非完全成熟，需要視情況具體分析。值得注意的是，該原則自提出以來，雖然歷經CLC公約、FUND公約數次修訂，但未將該原則寫入公約中上升為具有強制約束力的規定，也可側面說明這一情況。

通過《油污司法解釋》第十一條規定，我國將“初始目的原則”“雙重目的原則”納入法律體系中，作為法院裁判相關案件的準則，確有一定前瞻性和突破性。從兩項原則的設立起源、目的分析，《油污司法解釋》第十一條不屬于界定救助、清防污法律關系的規定，而是在構成救助關系的前提下，因救助人的救助款項無法獲償或者獲償不足，為保障救助人獲得相關預防措施費用的補償機制。適用該兩項原則時應具體分析每一項救助措施的作業目的，而不是以整個應急行動的目的為評判標準。且該兩項原則是否對救助人、污染受害人有利，還有待實踐中更多案例的檢驗。